Intercommunales : pour quoi faire ?

La naissance des intercommunales remonte au Moyen-Âge, lorsque réapparut la notion de démocratie, c’est-à-dire le droit pour chacun de participer activement à la gestion du groupe social. C’est au stade de la plus petite cellule politique que des expériences pratiques se réalisèrent. Dès ce moment, des communes pensèrent à unir leurs efforts, notamment pour créer des voies navigables, des routes et des hospices intercommunaux. Par la suite, la Révolution française et le Premier Empire anéantirent l’autorité communale. Celle-ci fut rétablie par les constituants de 1830, mais la question de la récupération de leur droit d’association par les pouvoirs communaux ne fut pas réglée pour autant. La question devenait pourtant d’une actualité de plus en plus brûlante, notamment suite au développement économique des grandes communes, à la nécessité d’assurer certains services dont la nature touchait autant à l’entreprise qu’à l’administration et à la mise en lumière des règles d’hygiène. Les pouvoirs locaux voulaient s’unir pour concentrer ces services, assurer leur répartition entre un nombre de plus en plus important de «citoyens consommateurs» dépendant d’entités communales différentes et réaliser ainsi des économies d’échelle.

Il fallut toutefois attendre 1921 pour qu’à l’occasion de la deuxième révision constitutionnelle, une solution plus souple et plus durable soit trouvée pour la coopération intercommunale grâce à un paragraphe ainsi libellé: «Plusieurs provinces, plusieurs communes peuvent s’entendre ou s’associer dans les conditions et suivant le mode déterminé par la loi pour régler et gérer en commun des objets d’intérêt provincial ou d’intérêt communal. Toutefois, il ne peut être permis à plusieurs Conseils provinciaux ou à plusieurs Conseils communaux de délibérer en commun». C’est sur cette base que fut votée la loi du 1er mars 1922 permettant aux communes de s’associer pour des objets d’intérêt communal. Le texte stipulait que l’État et les provinces pouvaient faire partie de ces associations.

Statuts et modes de fonctionnement

L’intercommunale est une association créée par plusieurs communes avec, pour certaines, des associés autres que communaux, et ce dans l’objectif de gérer des objets déterminés d’intérêt communal. Dans le premier cas, elle est dite «pure», dans le second, «mixte». Elle prend la forme d’une ASBL, d’une SA ou d’une SCRL. Elle est donc à la fois tenue de respecter la réglementation relative aux intercommunales et celle afférente à la forme juridique choisie. Aussi, et c’est important de le relever : quelle que soit la proportion des divers associés dans le capital de l’intercommunale, les communes disposent toujours de la majorité des voix ainsi que de la présidence dans tous les organes de gestion. Enfin, la durée d’une intercommunale ne peut excéder 30 ans, sauf sur décision de l’assemblée générale prise à la majorité qualifiée. Sur le plan organisationnel, certaines intercommunales sont subdivisées en secteurs d’activité – strictement internes – permettant ainsi aux communes de choisir librement leur appartenance à l’un ou l’autre secteur correspondant à des activités différentes. L’existence de ces secteurs renforce la transparence de gestion des objets par les communes qui y ont adhéré de même que la transparence de la comptabilité de chaque activité. Chaque intercommunale comprend au minimum trois organes obligatoires : une assemblée générale, un conseil d’administration et un collège des commissaires. Les membres issus des communes associées sont désignés à la proportionnelle de l’ensemble des conseils communaux de celles-ci. Chaque année se tiennent deux assemblées générales : la première entend le rapport de gestion et le rapport spécifique du conseil d’administration, les rapports du collège des commissaires et du commissaire-réviseur et adopte le bilan ; la seconde se prononce sur le plan stratégique identifiant les projets pour chaque secteur d’activité et incluant notamment des prévisions financières pour l’exercice suivant.

Secteurs d’activités

En gros, on peut dire que les associations de communes se sont surtout développées dans le secteur des services publics : distribution d’eau, de gaz et d’électricité, traitement des eaux usées, soins de santé et salubrité publique (denrées alimentaires, abattoirs, collecte et traitement des déchets). Pour illustrer toute l’importance des intercommunales et l’impérieuse nécessité de laisser certaines activités dans les mains du public, le secteur de l’énergie , comme celui de l’eau, est un exemple particulièrement probant. En matière d’énergie, les intercommunales jouent un triple rôle : social, économique et de protection de l’environnement, et ce sans aucun souci de maximalisation des profits, à l’inverse de ce que souhaitent évidemment les entreprises privées. Au plan économique, avec l’entrée en vigueur des décrets gaz et électricité, l’activité des communes va être recentrée sur la gestion des réseaux, en insistant sur divers aspects que sont la sécurité et la régularité de l’approvisionnement, l’amélioration, le renouvellement et l’extension du réseau, le tout avec un but clair : remplir une mission de service public avec un maximum d’efficacité. Un second objectif, bien souvent ressenti comme sensible, est d’assurer un revenu aux villes et communes associées : les dividendes versés par les intercommunales gestionnaires de réseau de gaz et d’électricité représentent bien souvent une part non négligeable du revenu communal. Il appartient donc à celles-ci de remplir leur mission tout en veillant à s’assurer une rentabilité optimale. Cela est d’autant plus d’actualité qu’à partir du 1er janvier 2007, date de la libéralisation complète de la clientèle à Bruxelles et en Wallonie, les intercommunales d’énergie perdront les revenus qu’elles tiraient de l’activité de fourniture à la clientèle dite captive, c’est-à-dire celle qui n’a pas le choix du distributeur. Dans ce contexte, les intercommunales pures de financement associées aux intercommunales gestionnaires de réseau vont devoir renforcer la politique de diversification de leurs participations, politique que certaines avaient déjà engagée depuis quelques années.

Toutefois, il est capital de rappeler que l’enjeu n’est pas ici d’assurer l’enrichissement des communes associées, mais bien d’éviter que celles-ci soient contraintes, pour boucler leur budget, de recourir à des taxes qui s’avèrent souvent injustes dans la mesure où elles s’appliquent à tous sans distinction. Les intercommunales d’énergie jouent également un rôle social en assumant l’ensemble des obligations de services publics imposées par les dispositions légales. Il s’agit notamment pour les gestionnaires de réseau d’assurer la fourniture d’énergie aux clients protégés au tarif social, de procéder – à la demande des fournisseurs – au placement de compteurs à budget chez les clients en défaut de paiement, et d’assurer la fourniture minimale des clients protégés en défaut récurrent de paiement. Enfin, et là n’est pas le moindre de leurs rôles, les gestionnaires du réseau sont tenus d’accorder la priorité aux installations de production d’électricité verte, répondant en cela aux efforts déployés par la Belgique pour respecter les quotas fixés dans le protocole de Kyoto.

Réforme et rationalisation : nécessaires ?

Au strict plan de la gouvernance, il ne m’appartient pas de commenter une réforme qui est toujours en discussion au niveau wallon. Je peux toutefois témoigner du fait qu’au sein de l’entreprise intercommunale que je dirige, les outils de gestion répondent aux normes les plus strictes. Il en est de même des normes environnementales pour nos ouvrages d’épuration Igretec est certifiée ISO 9001/2000 et, pour ses ouvrages d’épuration, elle est certifiée EMAS et ISO 14001. En ce qui concerne la rationalisation du secteur et la diminution du nombre d’intercommunales, un coup d’œil dans le rétroviseur permet sans doute de mieux cerner le contexte. En 1951, si on en croit un rapport présenté à la Chambre des représentants sur le budget du ministère de l’Intérieur, il existait en Belgique 80 associations intercommunales se répartissant comme suit : 22 en Brabant, 21 dans la province de Liège, 20 dans le Hainaut, 7 dans la province d’Anvers, 3 en Flandre orientale, 2 en Flandre occidentale, 2 dans la province du Luxembourg, 2 dans la province de Namur et une dans le Limbourg. En 1987, on dénombre 227 intercommunales dont 107 installées en Région wallonne. Elles emploient directement 16.200 personnes et, d’une manière indirecte, à peu près 30.000. Quant au montant du bilan de l’ensemble des intercommunales, il se monte à un peu plus de 500 milliards de francs belges Voir G. Van Daele, Les intercommunales en Belgique, Bulletin du Crédit communal de Belgique, 1984. Fin 1993, 121 intercommunales exercent leurs activités sur le sol wallon. Elles emploient directement 20.000 personnes et le montant total de leurs bilans s’élève à 210 milliards de francs belges Rapport statistique établi par la direction générale des pouvoirs locaux et publié dans Les intercommunales à l’heure des régions, CIRIEC, 1994. En janvier 2006, la liste établie dans le cadre de l’objectif de rationalisation des intercommunales wallonnes en pointe 149 tous secteurs confondus. Parmi elles, une trentaine sont actives dans le domaine médico-social et ne sont pas concernées par la rationalisation. Restent donc 119 entités qui, selon les vœux du gouvernement wallon, doivent être réduites de moitié. Au-delà des chiffres, la rationalisation du secteur n’a de sens que si l’objectif est d’améliorer le fonctionnement de la machine. Dans cet esprit, la démarche qui permet de réaliser des économies d’échelle et de simplifier les structures en augmentant la transparence là où c’est nécessaire apparaît tout à fait judicieuse. À cet égard, je me plais à souligner qu’au cours de ces vingt dernières années, Igretec a organisé de son propre chef «sa» rationalisation en ramenant 21 intercommunales au nombre de 5 dans sa zone d’activités.