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Politique Archives N°117
Revue Politique

La septième sera-t-elle la bonne ?

Sophie DEVILLERS et Ben EERSELS

Réformer la structure de l’État est un exercice routinier en Belgique. Depuis 1970, six réformes institutionnelles ont déjà été élaborées – en moyenne une tous les huit ans et demi. En 2021, une nouvelle réforme de l’État doit être lancée dont les travaux constitutionnels se poursuivront au-delà de 2024. La nouveauté ? La volonté affichée du gouvernement de donner un  accent participatif à cette réforme. Effet d’annonce, gageure ou potentialité ? Une présentation optimiste du processus à venir.
Cet article a paru dans le n°117 de Politique (septembre 2021), au sein du dossier « Réformer l’État : et vous, qu’en pensez-vous ? »
« Au cours de la prochaine législature, le gouvernement entend apporter une contribution importante à la modernisation, à l’augmentation de l’efficacité et à l’approfondissement des principes démocratiques des structures de l’État. Le gouvernement lancera un large débat démocratique sur ce sujet, impliquant notamment les citoyens, la société civile et les milieux académiques, ainsi qu’un dialogue entre les représentants politiques, sous la direction de deux ministres (un néerlandophone et un francophone) pour évaluer la structure existante. » (Accord de gouvernement fédéral, 30 septembre 2020)
À l’heure d’écrire ces lignes, on connait déjà quelques éléments concrets quant à la forme précise que prendra cette participation. Le gouvernement entend par exemple lancer une plateforme en ligne à la fin  de l’année 2021, pour recueillir les avis, recommandations, propositions et suggestions des citoyens par rapport à la direction que devrait prendre le fédéralisme belge. En revanche, ce qu’il adviendra de toutes ces idées reste encore flou. Le gouvernement semble aussi avoir prévu que le Parlement puisse jouer un rôle dans cette démarche participative, en organisant des panels délibératifs rassemblant des  parlementaires, des citoyens tirés au sort, des experts et autres acteurs de la société civile organisée pour débattre autour du renouveau démocratique.
Cet article propose de considérer, avec un regard critique, le volet participatif de la réforme, et de proposer quelques réflexions quant à son design. Pour ce faire, il se décline en deux sections. La première revient sur les risques et opportunités de mettre en œuvre une réforme de l’État participative : le sujet s’y prête-t-il ? Est-ce le bon moment ? Nous verrons  que les défis sont nombreux, mais qu’ils offrent autant d’opportunités pour une réforme de l’État plus démocratique, cohérente, transparente et inclusive. La seconde section met l’accent sur les choix méthodologiques à opérer pour parvenir à atteindre  ces objectifs, et illustre son analyse par des propositions concrètes en matière de construction du processus participatif.

Risques et opportunités

Est-ce important, voire utile, d’organiser un débat public autour de la réforme de l’État ? Nous pensons que oui. Toutefois, il est clair que ceci va de pair avec plusieurs défis de taille. Premièrement, il s’agit d’un dossier technique et politiquement complexe. Il est donc nécessaire de définir des balises claires encadrant la participation des citoyens comme il est crucial que ce balisage soit transparent et puisse aussi s’effectuer de manière participative. Les citoyens doivent pouvoir s’approprier le processus et déterminer les sujets qu’ils considèrent prioritaires en termes de réformes institutionnelles et de renouveau démocratique.
Deuxièmement, la réforme de l’État est un sujet polarisant. Pour les partis politiques, en particulier flamands, il s’agit d’un dossier explosif et source de divisions. Cette situation met le gouvernement sous pression, et pourrait le pousser à ne se pencher que sur les éléments constituant le plus petit dénominateur commun entre les partenaires de la majorité. Un autre risque potentiel est que le mandat des citoyens soit si limité qu’ils perçoivent leur intervention comme peu significative – ils pourraient avoir l’impression de perdre leur temps, de ne pas être pris au sérieux. Ainsi, certains pourraient quitter en cours de route le processus par frustration. À l’inverse, les citoyens les plus motivés et les plus intéressés seraient tentés de rester, rendant le groupe de participants moins représentatif de la population. Si tout ceci met à nouveau en évidence la nécessité d’associer les citoyens à la « mise à l’agenda », c’est-à-dire au choix des thématiques qui seront discutées, cela révèle également que laisser un espace aux citoyens dans ce dossier polarisant pourrait permettre de sortir de l’impasse politique habituelle, et ce pour trois raisons. D’abord, si le sujet est clivant parmi les élites, il semble l’être moins parmi les électeurs, qui ont tendance à adopter des positions plus modérées sur le sujet et seraient donc plus aptes à  trouver des compromis1
Ensuite, il semble s’être créé un tabou autour des réformes institutionnelles, dans la mesure où elles reposent sur un équilibre instable, un compromis toujours tendu à la fois entre et à l’intérieur des partis. En conséquence, les acteurs politiques sont bridés dans leur faculté à sortir du statu quo, à témoigner de créativité dans ce domaine. Ceci, en plus de la logique liée aux cycles électoraux, fait en sorte que les réformes manquent de vision globale et ne semblent qu’agréger les demandes individuelles des acteurs sans réelle cohérence. Les citoyens, eux, ne sont pas soumis à ces dynamiques et pourraient ainsi proposer des pistes originales, loin des intérêts partisans ou de court terme liés aux cycles électoraux, pour donner une vision de long terme sur les sujets qu’euxmêmes jugent prioritaires, une ligne peut-être plus claire et cohérente à la future structure de l’État, audelà des adaptations à la marge issues d’ardus compromis entre partis.
Troisièmement, pour qu’un processus participatif fonctionne, il faut que les citoyens soient convaincus de son importance.  Dans le cas qui nous occupe, cela n’est pas tout à fait évident. En effet, une enquête commune de la VUB, de l’ULB et de la KUL menée en 2019 démontre que les citoyens ne semblent pas être fortement concernés par la réforme de l’État – même chez les électeurs de la N-VA et du Vlaams Belang2. Nous sommes convaincus que mettre en place un processus participatif pourrait justement permettre de susciter l’intérêt d’une part significative de la population, d’autant plus si l’agenda est déterminé par elle. Si les risques annoncés sont donc autant d’opportunités pour donner une chance unique aux citoyens belges de participer à la refondation de leur démocratie et ses structures, ils doivent faire l’objet de choix méthodologiques spécifiques, que nous abordons un peu plus loin. En outre, le climat politique actuel semble favorable à l’émergence de processus participatifs autour de sujets de société aussi clivants que substantiels. En effet, les institutions bruxelloises ont récemment modifié leur règlement pour permettre l’organisation de commissions délibératives rassemblant élus et citoyens au sein du Parlement en vue de formuler des recommandations, dont la première a porté sur le sujet hautement controversé de la 5G. De son côté, le Parlement de Wallonie a aussi organisé un panel citoyen sur le changement climatique. En Communauté germanophone, les citoyens  sont mêmes inclus structurellement dans le processus décisionnel parlementaire via une institution délibérative permanente (le Bürgerrat) et des panels citoyens (Bürgerversammlungen). Le fédéral pourrait ainsi se reposer sur les apprentissages de ces expériences pour lancer sa propre dynamique et ne pas accumuler du retard vis-à-vis des niveaux régional et communautaire.

La mise à l’agenda

La participation proposée aujourd’hui par le gouvernement repose essentiellement sur une plateforme en ligne, dont les sujets ouverts aux propositions des citoyens sont intégralement définis par le gouvernement lui-même. Or, nous pensons qu’il aurait été bénéfique d’associer les citoyens à la définition de l’agenda. En effet, il est important d’éviter que les participants aient le sentiment d’un cadre trop rigide qui ne permette pas de répondre à leurs priorités et leurs demandes. Les citoyens pourraient croire qu’ils sont instrumentalisés pour mettre en œuvre des politiques déjà décidées en ajustant par-ci par-là quelques points et quelques virgules. C’est un risque réel : un sondage en France suite à la convention citoyenne sur le climat, par exemple, a révélé que 18 % des citoyens français estimaient que le processus était manipulé ou contrôlé par le gouvernement. En  permettant aux citoyens de contribuer à la définition de l’agenda, ce risque peut être partiellement contré.
En outre, les résultats de cette plateforme en ligne seront triés, filtrés et regroupés par une intelligence artificielle seule, sans intervention des citoyens, en vue de la rédaction du rapport synthétisant les pistes pourtant proposées par eux. Cette opacité dans le traitement des résultats peut ajouter au sentiment d’instrumentalisation par le politique, dans la mesure  où les citoyens se voient dépossédés d’une étape importante du processus. Ainsi, nous proposons que ce tri des propositions, leur regroupement en grandes sous-thématiques et groupes, soit effectué en toute transparence par des citoyens tirés au sort, éventuellement en complément à un premier traitement par une intelligence artificielle. L’important est que les  citoyens aient un droit de contrôle et d’action sur la synthèse de leurs apports. Concrètement, nous proposons d’organiser un panel citoyen dans chaque province, de 25-30 participants, avec pour objectif de filtrer et regrouper ensemble les idées qui se ressemblent et d’offrir des premières réflexions et priorisations des différents enjeux en vue de leur future délibération.

Au-delà de la participation : la délibération

Au vu du caractère potentiellement polarisant du sujet, la plateforme en ligne risque de cristalliser davantage les divisions, dans la mesure où elle ne permet pas de créer un dialogue entre différentes opinions. C’est pour cela que nous proposons d’instaurer un processus délibératif juste après la consultation en ligne. De nombreuses études tendent en effet à  montrer que la délibération entre deux communautés distinctes permet d’atténuer la polarisation3, tout en construisant des recommandations collectives.
De plus, une plateforme en ligne, de par son aspect ouvert et digital, risque d’engendrer un biais d’autosélection, d’autant plus sur un sujet aussi complexe et qui ne semble pas mobiliser les foules. Ceci peut être problématique dans la mesure où si le sujet ne parvient pas à mobiliser la population, il risque de n’attirer que les citoyens les plus engagés, voire intéressés et informés, qui pourraient aussi présenter des opinions plus radicales. Ainsi, l’échantillon de participants ne serait pas représentatif de l’ensemble de la population, tant en termes socio-démographiques  que d’opinions politiques. En réponse à cela, nous proposons de compléter la consultation en ligne par un processus délibératif basé sur le tirage au sort. En sélectionnant les participants « au hasard », en suivant des quotas spécifiques en termes de genre, d’âge, de niveau d’éducation, etc., on peut parvenir à composer un panel relativement divers, qui peut permettre à la population plus large de s’identifier aux participants, et d’avoir le sentiment que les décisions sont prises par des gens qui leur ressemblent. En parallèle, cela permettrait d’alimenter le débat autour des réformes institutionnelles d’un ensemble plus varié de points de vue et d’idées.
Les processus délibératifs permettent également de prendre le temps d’informer les citoyens, de les faire entrer en contact avec des experts, aussi bien d’académiques que de personnes ressources en lien avec les différentes thématiques. C’est évidemment d’autant plus important que le sujet est sensible, technique et pluridimensionnel. Comme annoncé dans l’accord de gouvernement, le Parlement a la voie libre pour organiser cette délibération. Nous proposons les dispositifs suivants, qui pourraient repartir du premier travail de regroupement et de filtrage des idées effectué par les panels  provinciaux, et qui pourraient se dérouler en parallèle à l’été/automne 2022. D’une part, une Assemblée citoyenne (150 citoyens) pourrait se pencher sur les thématiques liées au renouveau démocratique. D’autre part, une Assemblée mixte (100 citoyens + 50 élus de la Chambre des représentants) pourrait travailler sur les enjeux de réforme institutionnelle. Avoir des élus à bord pendant le débat sur la réforme institutionnelle permet d’accroître l’impact du processus. Or, il est primordial de s’assurer que les résultats du processus pénétreront effectivement dans les futures réformes. Par rapport à cet aspect, la Convention constitutionnelle irlandaise de 2012 est un bon point de comparaison. Un panel mixte de 66 citoyens, 33 élus et un président ont apporté un changement constitutionnel historique. L’un des facteurs de réussite de ce processus était précisément la composition mixte, qui a permis d’assurer des liens étroits entre les politiciens et les citoyens4.
Cependant, il est  d’autant plus important que les tables de discussion soient bien modérées, afin que les élus – qui ont l’habitude de tenir ce genre de débat – ne prennent pas le dessus5. L’absence des élus dans le cadre de l’Assemblée citoyenne sur le renouveau démocratique se justifie par une motivation d’éviter tout blocage ou conflit d’intérêt lié au fait que ces réformes pourraient toucher directement au processus électoral par exemple, et donc impacter directement les partis.

Résultats et importance du timing

Il est très important de prévoir un suivi clair des résultats, au risque de frustrer les participants et la population et de ne pas profiter du potentiel des propositions qu’un tel processus peut apporter. A minima, le gouvernement doit annoncer dès le départ la manière dont il opérera le suivi des résultats, dans quelle mesure il se contraindra, par exemple, à motiver le rejet de certaines recommandations et comment celles qu’il aura décidé de mettre en œuvre seront concrétisées. Si les citoyens sont au cœur de tout processus participatif, il est également important que les responsables politiques y soient étroitement associés. Les élus prennent la décision finale, ils doivent donc eux aussi être convaincus de la qualité du processus participatif. S’ils accompagnent le projet dès le départ, ils seront plus enclins à lui donner leur confiance. Plus important encore, les élus sont également plus susceptibles de prendre l’opinion des citoyens au sérieux s’ils se sentent concernés par le processus. C’est encore plus pertinent vu la dimension explosive d’un dossier comme la réforme de l’État. Pour y parvenir, une bonne communication entre les ministres compétents, les autres membres du gouvernement, les députés et les sénateurs est nécessaire. En Irlande, le gouvernement et le Parlement ont reçu des rapports réguliers sur le processus et étaient tenus d’en discuter, cela a été un facteur de réussite6.
En outre, il est important que le processus soit en phase avec les cycles électoraux. Si l’avis des citoyens est rendu trop peu de temps avant les prochaines élections, juste avant la fin de la législature, il y a de fortes chances que le gouvernement ne veuille pas faire de déclaration publique et renvoie la mise en œuvre à la prochaine législature. Si une autre coalition arrive au pouvoir, elle peut ne pas se sentir tenue par les résultats de ce processus. C’est ce qui s’est passé en Islande, par exemple, lorsqu’un mouvement citoyen a mis en place un processus participatif à grande échelle avec le gouvernement entre 2008  et 2012 pour réécrire la Constitution. Cependant, les élus ne se sont pas sentis suffisamment impliqués et  l’ont donc reporté à la prochaine législature. Ainsi, la coalition gouvernementale a changé et le nouveau gouvernement a décidé de ne rien faire avec ces recommandations.
À l’inverse, il est aussi important de ne pas faire atterrir le processus trop en avance par rapport  à la fin de la législature pour éviter que les résultats ne soient oubliés au moment de les mettre en œuvre. Ceci justifie l’élaboration d’un processus délibératif en aval de la consultation en ligne, afin de pouvoir maintenir une forte attention sur la construction de la future réforme de l’État tout au long de la législature. Ainsi, nous suggérons que le processus délibératif s’achève fin 2023, afin  de laisser aux Parlement et gouvernement encore une année pour en délibérer, en tirer les conclusions et en intégrer les propositions.
Pour conclure, si les défis en vue de la mise en œuvre d’une réforme de l’État participative sont  nombreux, ils sont autant d’opportunités à saisir pour inclure les citoyens dans la (re)définition de la structure de l’État, de son fonctionnement,
des principes régissant la démocratie, et qui les concernent tous directement autant que les élus. Toutefois, nous pensons que ces bénéfices ne peuvent être atteints que grâce à des choix méthodologiques renforçant le caractère délibératif, inclusif et efficace d’une telle participation. Actuellement, nous suggérons donc, avant tout, de ne pas s’arrêter à une consultation en ligne, mais de faire en sorte que cette phase ne soit que la porte d’entrée vers un processus délibératif plus large, avec un engagement clair et transparent des autorités à opérer un suivi des recommandations qui en découlent. De cette manière, la septième réforme de l’État prendra la forme d’un dialogue ouvert, amenant des réformes aussi cohérentes et innovantes que démocratiques et transparentes. Au final, elle pourra ainsi ouvrir la voie et servir d’exemple aux réformes à venir, en Belgique et ailleurs.

(Image de la vignette et dans l’article sous  CC BY 2.0 ; photographie prise par Laila Le Guen en 2013.)

  1. S.Devillers et al., « Institutional preferences, territorial identity, and mass-elite congruence » in A. Vandeleene, L. De Winter et P. Baudewyns (dir.), Candidates, Parties and Voters in the Belgian Partitocracy, Palgrave Macmillan, 2018.
  2. J.-B. Pilet et al., De Belgen verheffen hun stem, Presses universitaires de Louvain, 2019.
  3. Voir, entre autres, pour le cas belge : D. Caluwaerts et M. Reuchamps, « Does inter-group deliberation foster intergroup appreciation ? Evidence from two experiments in Belgium », Politics, 2014, 34(2), p. 101-115.
  4. M. Reuchamps et J. Suiter, Constitutional Deliberative Democracy in Europe, ECPR Press, 2016.
  5. J. Vrydagh, J. Bottin, M. Reuchamps, F. Bouhon  et S. Devillers, « Les commissions délibératives entre parlementaires et citoyens tirés au sort au sein des  Assemblées bruxelloises », Courrier hebdomadaire du CRISP, 2021, n°2492.
  6. M. Reuchamps et J. Suiter, op. cit.

Sophie DEVILLERS

Sophie Devillers est doctorante en sciences politiques à l’Université de Namur et à l’UCLouvain.


Ben EERSELS

Ben Eersels est le coordinateur du G1000, la plateforme belge d’innovation démocratique.


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