Le référendum en Belgique, fantôme constitutionnel

Le référendum hante la Belgique depuis sa fondation. À chaque transformation de l’État, il s’invite à la table constitutionnelle, sans jamais parvenir à s’imposer. À cette insaisissabilité constitutionnelle s’ajoute une invisibilité historique : nous avons perdu la mémoire de ces assauts répétés.

1830 : la révolution sans le peuple

En 1830 déjà, le référendum s’invite lors du débat constitutionnel sur la forme républicaine ou monarchique du gouvernement. Le congressiste républicain de Robaulx propose un appel au peuple pour approuver le choix des congressistes¹. Dans l’indignation générale, cette proposition sera habilement transformée en incident d’assemblée, ce qui permettra d’éviter le débat. Impensé ou impensable ? Les congressistes, souvent formés en France, ne peuvent ignorer les débats sur l’appel au peuple qui ont divisé les révolutionnaires français². De même, ils n’ignorent certainement pas la controverse entre « la liberté des Anciens et la liberté des Modernes » que Benjamin Constant vient de discuter en 1819 devant l’Académie de Paris – auteur auquel ils vouent une véritable ferveur. Ils sont d’ailleurs bien placés pour savoir que ce peuple, auquel ils doivent leurs sièges, n’est pas une abstraction : en cet hiver 1830 très rude, il crie famine. Pour les congressistes, l’appel au peuple n’est donc pas une incongruité. C’est une véritable menace.

1919–1921 : le suffrage universel (masculin), mais rien de plus

Dans nos mémoires, la révision constitutionnelle de 1919-1921 marque le triomphe du suffrage universel (masculin). Mais on oublie qu’il signe aussi l’échec du référendum. À l’entame des travaux, il est inscrit à l’agenda constitutionnel « par extension du principe selon lequel les pouvoirs émanent de la nation »³. Les débats qu’il suscite comptent parmi les plus passionnants de cette réforme. Socialistes et libéraux en faveur du référendum croisent le fer avec les conservateurs qui le pourfendent. Le vote historique du 1er juin 1921 est majoritairement favorable à la consultation populaire, mais n’atteint pas les deux tiers exigés en matière constitutionnelle à quelques voix près⁴. Cela scelle le sort des multiples propositions visant à inscrire le référendum dans la Constitution, du référendum local au référendum constitutionnel. La réforme de 1919-1921 est donc une grande victoire démocratique : enfin, tous les électeurs (masculins) sont admis à parts égales dans les bureaux de vote. Mais c’est aussi une grande défaite : la démocratie ne parvient pas à rejoindre l’agora.

1950 : la première (et dernière ?) consultation populaire nationale

La question royale va encore renforcer les résistances⁵. À cette date, les rôles s’inversent : les catholiques deviennent les plus chauds défenseurs de la participation citoyenne tandis que les socialistes la pourfendent. La consultation populaire nationale de 1950 est organisée par une loi de circonstance⁶ qui ne sera suivie d’aucune constitutionnalisation. Son résultat atteste de manière officielle et chiffrée la profonde division qui strie la Belgique sur le sort à réserver à Léopold III. Partant aux peurs selon lesquelles le référendum minerait le système représentatif s’ajoutent désormais les craintes qu’il menacerait l’unité nationale. À l’égard du référendum, 1950 opère comme un repoussoir.

1960–1970 : le fédéralisme sans le référendum

La complexité inégalée du fédéralisme belge et son incapacité à apaiser les tensions internes de manière durable tendent à occulter les profondes affinités qu’entretiennent le fédéralisme et la démocratie. À partir des années soixante, les plaidoyers en faveur d’une transformation fédérale de l’État se mêlent aux appels à un dépassement de la démocratie représentative⁷. La Grande Grève de 1960-1961 est suivie d’un pétitionnement de près de 650 000 signatures en faveur du référendum d’initiative populaire⁸. En 1993, la phosphorescence des acquis fédéralistes plonge dans l’ombre ses omissions référendaires. Malgré le pétitionnement de plus de 160 000 signatures⁹, la réforme n’est pas soumise à l’approbation des électeur·ices. De même, aucune proposition visant à inscrire dans la Constitution le référendum n’aboutit. La réforme de l’État de 1993 est celle de la maturité fédérale, mais aussi celle du déni référendaire.

2014 : la consultation populaire sans le référendum

Après moult reports, la consultation populaire régionale (qui n’est pas liante pour les pouvoirs publics, au contraire du référendum) est inscrite dans la Constitution en 2012 lors de la sixième réforme de l’État. Près d’un siècle après le vote de 1921, la consultation populaire réussit donc à franchir la barre constitutionnelle. Cette consécration tardive n’a cependant rien de triomphal. Les conditions constitutionnelles strictes, jointes aux conditions prévues par les Régions (wallonne et bruxelloise) plombent son effectivité. D’esprit frappeur, le référendum devient chimère : paradoxalement, l’entrée limitée et timorée de la consultation populaire dans la Constitution semble fermer la porte au référendum.

Contre le référendum : irrationalité et incompétence des électeurs

Depuis la création de la Belgique, les arguments formulés par ceux qui s’opposent au référendum s’arc-boutent sur l’incompétence et l’irrationalité des électeurs. En 1830, la proposition de soumettre le choix de gouvernement à l’appel au peuple est accueillie par Joseph Forgeur dans les termes suivants : « (c)et appel fait aux masses, ces insultes et ces menaces contre la majorité de cette assemblée (…) Vous avez entendu un langage inusité, le langage des passions. »¹⁰ En 1919-1921, le Premier ministre Carton de Wiart prévient : « Qui assemble, l’émeut. » Pour le ministre Franck, au contraire, « quand on vit en démocratie, il ne faut jamais redouter le peuple »¹¹. Suspect d’agitation, le peuple est aussi suspecté d’obscurantisme. Pour le conservateur Woeste, le référendum est « une négation du régime parlementaire » car « les lois doivent être faites par des membres élus, mais ne se prononçant qu’après un travail préparatoire, approfondi, dans lequel toutes les lumières se rattachant aux questions débattues ont été présentées »¹².

Pour le référendum : rationalité et compétence des électeurs

En 1919-1921, le député socialiste Troclet ébranle le piédestal représentatif. Il soutient que les parlementaires ne sont pas « des petits dieux plus au courant des intérêts du pays que n’importe qui »¹³. De même, pour le libéral Lemonnier, « nous ne sommes pas les maîtres, mais bien les représentants du peuple »¹⁴. Les défenseurs du référendum parient sur ses vertus pédagogiques. Pour Lemonnier, « une des qualités du référendum, c’est précisément de faire l’éducation du peuple. Le jour où l’on pourra proposer la loi à la ratification des électeurs (…), les législateurs et leurs adversaires s’efforceront d’expliquer la loi au peuple. Le législateur aura intérêt à faire des lois plus claires et plus précises (…) »¹⁵. Et Troclet de pronostiquer : « Au fur et à mesure que l’éducation civique s’organisera et se développera (…), (les citoyens) admettront moins qu’on leur impose des lois par la contrainte et par la violence. »¹⁶

Un siècle plus tard, les progrès de l’instruction sont exceptionnels en Belgique. Près d’un jeune sur deux entre 25 et 34 ans est diplômé de l’enseignement supérieur¹⁷. Le niveau d’instruction en Belgique est un des meilleurs au niveau européen¹⁸. La Belgique reste pourtant le seul pays de l’Union européenne à ne pas connaître le référendum au niveau national et le seul État fédéral à ne pas le connaître au niveau fédéré. Malgré les assauts répétés du référendum à la porte constitutionnelle depuis deux cents ans, les Belges restent dans l’ombre représentative et doivent se contenter d’observer les citoyen·nes des pays voisins qui, eux, sont admis au soleil de l’agora.