Privilégiés, les fonctionnaires ?

Entretien avec Jean Jacqmain paru dans le n°78 de Politique (janvier-février 2013). Propos recueillis par Gratia Pungu et Jérémie Detober. Nous republions cet entretien à l’occasion de la grève des services publics du 31 mai 2022.

Avec la crise de l’emploi actuelle, la situation des fonctionnaires, dont l’emploi est, pour une bonne part, garanti à vie, peut nourrir un certain nombre d’incompréhensions, voire choquer. Ces critiques vous semblent-elles fondées ? Bref, les fonctionnaires sont-ils des privilégiés ?

Incontestablement, être nommé constitue un grand avantage pour un fonctionnaire. Mais est-ce pour autant un privilège ? Le contexte économique était moins dur il y a trente ans par rapport à aujourd’hui, certes.

Mais n’est-ce pas la situation générale du droit du travail (qui octroie une grande liberté aux employeurs pour licencier à leur guise) qui est anormale et celle des fonctionnaires qui est normale ?

L’emploi statutaire, définitif, est par exemple le garant d’un fonctionnement correct du service public. Pour assurer la continuité de celui-ci, il faut maintenir un certain degré d’expertise des fonctionnaires. Une expertise, doublée d’une expérience apprise au sein du service public, qui permet de tendre vers le meilleur service possible aux usagers. Si la fonction publique procédait, comme le fait le secteur privé, par un va-et-vient permanent de ses fonctionnaires, cette continuité du service public ne serait plus du tout garantie. Un exemple. Prenez un service public chargé d’octroyer une allocation (une pension) ou bien un permis (de bâtir). Pour y répondre correctement, les fonctionnaires sont tenus de respecter une réglementation. Or il n’est pas rare que cette réglementation se prête à interprétation. Se développe ainsi, au fil des années, une forme de « jurisprudence » administrative, qu’il s’agit de suivre afin d’assurer une stricte égalité de traitement des usagers. Du personnel tournant, pas assez formé, trop peu expérimenté, peu attentif à « l’esprit » du service public, ne serait clairement pas à même de respecter cette jurisprudence et ce principe.

On assure ainsi la continuité, la permanence des services rendus mais aussi l’égalité de traitement des usagers ! Voilà pourquoi l’emploi statutaire est indispensable au bon fonctionnement des services publics.

Pour le reste, s’il y a des manquements, qu’on applique le statut disciplinaire.

Parmi les « privilèges » des fonctionnaires, on cite notamment un régime de pension extrêmement favorable.

Les fonctionnaires ont aujourd’hui un régime de pension favorable pour des raisons historiques. Au XIX^e siècle, la pension des fonctionnaires était considérée comme un salaire différé. La nomination (à vie) d’un fonctionnaire impliquait un engagement de l’État à lui garantir un salaire raisonnable le jour où il arrêterait de travailler. À la même époque, dans le secteur privé, si le salaire mensuel était plus élevé que celui d’un fonctionnaire, aucune pension n’était prévue par l’employeur. En fin de vie, les travailleurs devaient vivre du travail de leurs enfants…

Puis, au XX^e siècle, l’évolution de la législation générale et la comparaison avec le secteur privé ont provoqué un certain effort de relèvement des rémunérations des fonctionnaires. Le précédent gouvernement avait déclaré vouloir introduire un régime de pension complémentaire pour les travailleurs contractuels de la fonction publique, parents pauvres en la matière par rapport au régime des fonctionnaires statutaires et à celui d’une partie des travailleurs salariés du secteur privé qui bénéficient d’une pension complémentaire. Il s’agissait donc d’aligner le régime de pension sur celui de ces derniers. On évoquait alors le fait que, dans le secteur privé, 65% des travailleurs bénéficient d’une pension complémentaire (deuxième pilier). On raisonne, selon moi, dans le mauvais sens; vouloir développer le deuxième pilier (sur le modèle de ce qui se fait dans le secteur privé) au détriment du premier pilier (le système légal de pension garanti à chacun) est insensé ! Il faut faire exactement le contraire : renforcer le premier pilier et donc s’aligner sur ce qu’il se fait dans la fonction publique ! Si on établit une comparaison entre les États riches de l’Union européenne, le premier pilier belge est l’un des plus faibles et des moins performants. C’est cette situation-là qu’il faut corriger!

Le débat sur ces supposés privilèges a également lieu au sein même de la fonction publique. Les travailleurs contractuels se sentent parfois lésés par rapport à leurs collègues statutaires, alors qu’ils font finalement le même travail. Peut-on parler de discriminations à leur égard ?

Oui et non. En terme de carrière, la question que l’on doit se poser est : « comment est-on entré dans la fonction publique ? ». Aussi longtemps que le recrutement des fonctionnaires est dépendant de la réussite d’épreuves de sélection, je n’ai aucune difficulté à dire que quelqu’un qui n’est pas entré en suivant ce processus n’a rien à réclamer par rapport à ceux qui s’y sont pliés.

D’autant plus qu’il faut être conscient que, dans la fonction publique en général (hormis la fonction publique locale), le mode de recrutement, via un organisme indépendant, par concours, ainsi que la nomination définitive (la « statutarisation ») existent pour garantir l’égalité d’accès à l’emploi public et l’indépendance politique au recrutement.

En terme de conditions de travail, ça se discute. La Cour constitutionnelle est en train de créer une jurisprudence qui reconnaît que certains aspects (assurance maladie, régime de congés, évolution de carrière) sont parfois comparables et que, dans ces cas-là, si le traitement n’est pas le même entre fonctionnaires nommés et contractuels, il faut en apporter la justification ou bien supprimer la différence.

En plus des « privilèges » dont bénéficieraient les travailleurs de la fonction publique, il y a des clichés qui reviennent régulièrement, comme la gréviculture et la nécessité d’avoir un service minimum.

L’impossibilité de contrer une grève ne doit pas justifier la gréviculture. Il y a une série de situations où les organisations syndicales sont d’ailleurs prises en otage par leurs affiliés et la grève émotionnelle a parfois bon dos.

Mais il faut aussi bien se rendre compte qu’une partie des mouvements de grève est due à une mauvaise qualité des relations collectives entre l’autorité et les syndicats de la fonction publique. L’autorité publique peut se permettre d’avoir un dialogue social mauvais, voire inexistant, ce que ne peut le patronat privé. Si le patronat d’une entreprise privée arrive au point de pousser ses travailleurs au désespoir, il pourrait subir une grève au finish qui éventuellement pourrait provoquer la faillite de l’entreprise. Ce qui n’est pas pensable dans le service public puisque ce dernier ne tombe pas en faillite.

Pour ce qui est du service minimum, toute interruption du service public est évidemment un désagrément pour les usagers. Mais je note que personne n’est capable de dire ce qu’est un « service minimum ». Quand on prend des références à l’étranger, on constate que le service minimum, c’est en fait le service maximum. Quand « un fonctionnaire sur quatre doit assurer le service », c’est la pagaille assurée dans les services : les transports en commun, moins nombreux, sont encore plus surchargés qu’à l’ordinaire. C’est tout à fait irréaliste !

Parmi les sujets qui reviennent régulièrement dans l’actualité, la politisation occupe une place importante. Elle met en cause la notion d’indépendance des fonctionnaires. En quoi cette indépendance de l’administration vis-à-vis du pouvoir politique est-elle fondamentale?

La fonction première de l’administration est d’aider, de guider, d’accompagner le politique à réaliser les dossiers de manière régulière. Cela signifie donc que l’administration a aussi comme rôle de prévenir le politique du risque d’échec en cas de prises de décisions allant à l’encontre de la réglementation en vigueur, de la loi.

Le problème, qui n’est pas nouveau et qui s’accentue ces dernières années, c’est que le politique se fixe des objectifs qui, souvent, enfreignent la réglementation en vigueur et demande à l’administration de l’aider à les atteindre. En somme, le pouvoir politique demande aux fonctionnaires d’appliquer des décisions illégales…

Notez que c’est un phénomène tout à fait général en Belgique, qui s’observe à tous les niveaux de pouvoir.

Les fonctionnaires n’ont-ils pas les moyens d’empêcher que des décisions illégales soient prises ?

Dans le pire des cas, c’est-à-dire si un ordre que reçoit un fonctionnaire est pénalement répréhensible, le Code de procédure légale lui donne le droit, et en fait l’oblige même (s’il ne le fait pas il peut être poursuivi pour complicité), d’en informer le procureur du Roi. C’est le cas par exemple, en matière de marchés publics.

Mais le vrai problème, c’est quand un fonctionnaire reçoit un ordre illégal mais qui ne constitue pas une infraction (cela arrive très souvent). Rien n’est prévu dans les textes! Ou alors seulement via un « code de déontologie » qui suggère que dans un tel cas, le fonctionnaire doit en informer son supérieur hiérarchique. C’est un conseil creux puisque bien souvent l’ordre vient justement de ce supérieur. Ce vide dans la réglementation est générateur de suffisamment d’inquiétudes pour dissuader les gens qui voudraient parler de le faire. Il n’existe donc pas dans notre droit un système général de « sonneurs de tocsin ».

Le pouvoir politique a des objectifs qu’il veut absolument atteindre, suivre la réglementation n’est pas du tout sa priorité… surtout si elle l’empêche d’atteindre ces objectifs opérationnels. Le temps où le politique demandait à son administration la meilleure manière de procéder pour mener à bien un dossier est définitivement révolu.

À vous entendre, le droit d’expression des fonctionnaires, en application depuis 1990, est un leurre.

En quelque sorte, oui. D’un côté, le fonctionnaire a en effet le droit de s’exprimer librement, de l’autre, il a le devoir d’exercer loyalement sa fonction. En clair, le message envoyé aux fonctionnaires, c’est : exprimez-vous… mais pas sur tout.

Cela dit, et pour revenir à votre question précédente, je pense qu’il est possible, pour un fonctionnaire, de ne pas exécuter un ordre pendant très longtemps et moyennant quelques subtilités, de résister à des intentions politiques douteuses, sans s’exposer à une procédure disciplinaire. C’est un avantage de la pesanteur administrative. Toutefois, il arrivera un moment où le politique donnera un ordre direct au sommet de la hiérarchie qui se répercutera en cascade jusqu’à la base.

Vous voulez dire que les très hauts fonctionnaires, qui dirigent les différents services, ceux qu’on appelle communément les « top managers », sont plus soumis au pouvoir politique ?

Les hauts fonctionnaires qui dirigent les services, qu’on appelle, couramment, les mandataires (ils sont à leur poste pour une durée de 4 à 6 ans, renouvelable), sont en effet là pour faire ce qu’on leur dit de faire. Le politique ne procède-t-il pas d’ailleurs à leur évaluation en vue de leur renouvellement ? Il y a même théoriquement une évaluation à mi-mandat, qui peut déboucher sur la fin prématurée du mandat.

L’arrivée de ces «top managers», parfois issus du privé, c’est un plus pour la fonction publique?

L’introduction du management, lié au mandat, est en tout cas un facteur de pourrissement en terme de motivation du personnel car le fait que la direction de l’administration soit placée dans une situation d’instabilité est assez néfaste.

On voit se développer des « parastatuts », promus par des nouveaux managers, qui n’ont aucune idée de la signification du statut de la fonction publique. Ils se mettent alors à prétendre gérer l’administration, avec des courriels, des notes de services et des circulaires. Ils inventent des manières de travailler sans avoir la moindre idée de ce qui se trouve dans le statut légal.

Une sorte de statut parallèle émerge ainsi. On est parvenu à arrêter le phénomène dans la fonction publique fédérale, en 2007, quand on a pu stopper le zèle de certains managers à utiliser la déontologie pour inventer de nouveaux devoirs aux fonctionnaires et donc de nouvelles sanctions. Or, une modification des règles du statut est complexe et doit, par exemple, nécessiter une négociation avec les organisations représentatives des travailleurs.

(Image de la vignette et dans l’article sous  CC BY-ND 2.0 ; photo d’une manifestation des fonctionnaires en France prise en mars 2018 par Jeanne Menjoulet.)