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Politique Archives N°78
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Un héritage technocratique refoulé

Kenneth BERTRAMS

La généalogie du concept de fonction publique est riche d’instructions. Petit retour aux sources.

Si la période autrichienne et plus particulièrement la seconde moitié du XVIIIe siècle ont posé les jalons d’une réforme macro-administrative de nos régions (bien avant Napoléon donc), il faut attendre la fin de la Première Guerre mondiale pour que des réformes majeures soient mises en œuvre dans les rouages administratifs de l’État.

Deux temps, trois mouvements

En Belgique occupée, comme ailleurs, les sociétés en guerre ont travaillé dans l’urgence en veillant à se conformer à une logique d’organisation planifiée. Le modèle militaire fait florès dans les usines, dans les ateliers de munition comme dans les ministères chargés de coordonner la production. Le mouvement pour promouvoir l’efficacité qui s’était d’abord manifesté dans les usines américaines débarque en Europe et déborde rapidement du cadre industriel. Après tout, si l’ouvrier et le fonctionnaire étaient des soldats au service de la patrie durant la guerre, ils deviennent des soldats du « redressement économique » en temps de paix.

Qui plus est, l’ingénieur-conseil Taylor comme l’ingénieur des mines Fayol ont montré que la rationalisation du travail n’est pas concevable sans objectivation préalable des tâches. Le dispositif d’objectivation vaut pour la production comme pour l’administration, le secteur privé comme le secteur public. De ce point de vue, le « nouveau management public » n’est que le dernier avatar de l’évangile de la standardisation de la première moitié du XXe siècle.

Or le domaine d’intervention de l’État s’étend inexorablement à cette époque. Les universitaires ne tardent pas à saisir le momentum. On ne compte plus les instituts d’études gouvernementales, les centres de recherche en « science administrative » ou en « administration publique » conçus durant l’entredeux-guerres.

En 1930, Bruxelles devient le siège permanent de l’Institut international des sciences administratives (toujours actif aujourd’hui) qui fait écho aux idées internationalistes et à la « raison classificatoire » de Paul Otlet et d’Ernest Solvay1. Dans les universités, la plupart des établissements puisent leur modèle « fonctionnel » dans les écoles de commerce et autres business schools qui les ont précédés. Aux États-Unis, ce sont les fondations philanthropiques (Carnegie, Rockefeller) qui sont à la manœuvre. Franklin D. Roosevelt ne manquera pas de s’y référer en vue de réformer l’organisation de l’administration présidentielle, une des facettes les moins connues de son New Deal.

Plus ou moins de démocratie

La crise des années 1930 a pour effet d’accélérer le passage de la théorie à la pratique et d’appliquer les fondements de la science administrative à la réalité de l’État. Il importe alors de renforcer un paramètre négligé jusquelà – la professionnalisation des fonctionnaires. Doter les « agents de l’État » d’un véritable statut fait figure d’un impératif catégorique. Or ce souci intervient précisément au moment où les principes démocratiques – parlementarisme et libéralisme politique en tête – sont contestés. En Belgique, un Centre d’études pour la réforme de l’État (Céré) voit le jour en 1936 en pleine déferlante rexiste. À sa tête, le Commissaire royal a la réforme administrative, Louis Camu (futur patron du holding Banque de Bruxelles), élabore un arrêté royal (2 octobre 1937) qui jette les bases juridiques de la « fonction publique » actuelle en Belgique2.

Mais le climat politique est décidément instable. Peu de temps après l’invasion du pays par les troupes nazies, un ancien membre du Céré, le libéral Maurice Lippens, s’inspire des recommandations formulées par Camu pour mettre en place un think tank chargé de renforcer le pouvoir exécutif et de mettre en place un appareil d’État aux relents corporatistes3. Il ne débouchera sur rien de concret, contrairement au cas français, où le premier statut général des fonctionnaires est promulgué dans le même esprit corporatiste par le régime de Vichy (loi du 14 septembre 1941). Les parlementaires s’empresseront de modifier le texte au lendemain de la Libération, en même temps qu’ils créeront l’École nationale d’administration, mais les lignes faîtières du projet n’en seront pas moins conservées.

Le bras armé de l’État

Le second après-guerre et les trente années qui suivent constituent l’âge d’or de la fonction publique. Dans un grand mouvement de réconciliation des peuples avec leurs États, les gouvernements chargent les administrations centrales de mettre en œuvre le programme d’État-Providence adopté dans de nombreux pays. Ce mouvement génère plu – sieurs effets. Le premier d’entre eux renvoie au processus de nationalisation des services publics. Tandis que l’ancrage administra – tif local était encore prédominant dans les sociétés d’avant-guerre, la « fonction publique » s’impose comme le bras armé de l’ÉtatNation dont elle légitime l’action centripète. Un deuxième effet, bien plus visible, est d’ordre quantitatif : on constate une inflation des structures et des effectifs. La tendance à l’explosion bureaucratique est d’autant plus marquée – et remarquée – qu’elle n’est pas forcément pré – cédée d’une politique prévisionnelle rigoureuse. Comme le note André Molitor à propos des dé – partements ministériels en Belgique, «  il n’y a en réalité aucun schéma fixe établi soit par des textes organiques, soit par la tradition administrative pour gouverner la création d’un nouveau département » 4. Ceci conduit à relever un dernier phénomène caractéristique des années 1945- 1980. En dépit d’une impulsion à l’uniformisation (des statuts, des règles), la fonction publique témoigne d’un degré élevé d’hétérogénéité (des profils, des missions, des perceptions) exacerbé par des cultures nationales différentes.

Technopolitique

La « fonction publique » est bien d’essence technocratique. Il y a, dans l’histoire de ce concept, une charge politico-idéologique d’autant plus intéressante qu’elle est devenue invisible en se fondant dans l’usage courant et d’autant plus fascinante qu’elle apparaît en contradiction avec la neutralité et l’objectivité connotées par le terme.

  1. S. Fisch, « Origins and History of the IIAS : From its Beginnings to its Reconstruction after World War II (1910- 1944/47) », F. Rugge et M. Duggett (eds), IIAS/IISA, Administration & Service, 1930- 2005, IIAS, Bruxelles, 2005, pp. 37-38.
  2. P.-O. de Broux, « De Camu à Copernic : l’évolution de la fonction publique en Belgique », Administration publique trimestrielle, 2005/3-4, pp. 158-177
  3. D. Luyten, « Het centrum Lippens : een Belgische Nieuwe Orde in een nazistisch Europa ? », Revue belge de philologie et d’histoire, 71-4, 1993, pp. 875-912.
  4. A. Molitor, L’Administration de la Belgique, Bruxelles, Essai, Crisp, 1974, p. 169.

Kenneth BERTRAMS

Historien, chercheur et maître de conférences à l’Université Libre de Bruxelles.


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