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Politique Archives N°78
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Vers des réformes de 3e génération !

Alexandre PIRAUX

Travailler dans la fonction publique n’est guère aisé et relève d’un des trois « impossibles » freudiens : « gouverner, éduquer, psychanalyser ». C’est-à-dire des métiers dont les résultats ne sont jamais vraiment satisfaisants.

Beaucoup de missions publiques possèdent, par définition, des dimensions illimitées (éduquer, soigner, sécuriser, réinsérer…) qu’il faut délimiter, avec tous les renoncements que cela suppose.

Le New public management (NPM) provenant dans les années 1980 du Royaume-Uni, de la Nouvelle-Zélande et des États-Unis est à la fois une idéologie et une pratique. En tant qu’idéologie, il porte une vision du monde et de la nature humaine se situant dans le registre de l’utilitarisme et de l’égoïsme rationnel. Le NPM veut opérationnaliser le mode néolibéral de gouvernance à l’attention des agents publics : le citoyen est redéfini en client et les administrateurs publics sont encouragés à cultiver l’esprit entrepreneurial. Il présuppose une similarité entre le management public et le management privé, il est également obsédé par l’optimalisation des dépenses publiques, à tout prix, en réalité à la compression de ces dernières même au détriment de la qualité. C’est en Angleterre que l’obsession du « cheap government » a été théorisée dès les luttes contre Napoléon.

Comme on le sait, les dernières réformes administratives, dont la fameuse réforme Copernic en Belgique (1999), ont été largement inspirées des réformes managériales menées dans le secteur privé. Si le NPM ne manifeste pas de grandes ambitions conceptuelles, il a introduit en revanche une coupure épistémologique dans la façon de penser le fonctionnement des services publics.

De fait, les nouvelles façons de travailler privilégient l’individualisme négatif. L’individu peut perdre tout sentiment d’obligation ou souci à l’égard des autres et négliger le destin collectif de l’institution qu’il instrumentalise alors à son unique profit. Beaucoup d’indicateurs sociologiques reflètent cet « affaiblissement du principe de la réciprocité et de l’implication dans les relations entre les hommes »1. Ainsi les rapports interpersonnels dans le travail deviennent-ils de plus en plus utilitaires et instrumentaux.

Dans ce contexte, l’évaluation des personnes et des prestations pourtant utiles au travail est devenue potentiellement destructrice. Elle part en effet du principe qu’on ne peut évaluer que ce qui est quantifiable ou mesurable et donc des procédures ou des résultats. La dimension qualitative du travail s’en trouve évacuée. Le management n’est donc pas qu’une simple affaire technique, il représente des enjeux politiques et sociaux majeurs.

Cependant, selon de nombreux observateurs, nous serions entrés dans une ère post-managériale qui viendrait corriger les erreurs, les problèmes d’incohérence entre le contenu des réformes managériales, le défaut d’adéquation avec l’environnement et le processus de mise en œuvre2.

De nouveaux modèles post-concurrentiels ?

Les nouvelles réformes « de troisième génération » se caractérisent par un centrage sur des défis plus globaux de nature sociétale. Ces modèles alternatifs sont l’« État néo-wébérien », la Nouvelle gouvernance publique, ou encore le Public Value Management axé sur la motivation intrinsèque des agents et donc la passion professionnelle. Ils se déclarent post-concurrentiels en accordant plus d’importance à la qualité et au réel service rendu au citoyen.

La notion alternative d’« État néo-wébérien », élaborée en 2004 par Pollitt et Bouckaert dans leur ouvrage Public Management Reform, explique la logique des États qui connaissent la réforme « de la modernisation d’Europe continentale », par opposition à ceux qui connaissent la réforme « de la marchandisation ou privatisation de la gestion publique ».

Ce modèle se distingue de l’approche managériale en ce que les éléments wébériens de l’administration bureaucratique traditionnelle reposant sur la rationalité légale (abstraite et impersonnelle), la spécialisation et la division des tâches, cohabitent avec les éléments introduits par les réformes de modernisation. Il consiste en la création d’une culture professionnelle de la qualité publique et du service rendu, dans des dispositifs de large consultation ou de représentation directe des citoyens, dans la modernisation des lois pour les orienter plus vers la réalisation de résultats3.

Un autre nouveau modèle possible est celui d’une « Nouvelle gouvernance publique »4, modèle qui prend en compte l’environnement politique et les processus particuliers de l’action publique qui ne sont qu’un « contexte » de contraintes (à éliminer ou à éviter) dans le NPM. Cette nouvelle approche qui est systémique s’efforce de combiner le modèle de l’administration publique classique avec le NPM dans une société où l’État n’est plus forcément l’acteur dominant.

Organisations aux formes hybrides, focalisation sur des valeurs sociales et managériales, collaboration interorganisationnelle et coproduction de services publics en réseau d’acteurs publics, privés ou d’ONG sont au cœur de la « Nouvelle gouvernance publique ».

Dans la pratique, cela implique la mise en place d’un système intégré de pilotage de l’action publique reprenant toutes ses dimensions : la gestion des ressources humaines, la modernisation du système comptable, des procédures budgétaires… Le concept d’évaluation centré dans le NPM sur les coûts et la performance financière se trouve ainsi élargi aux dimensions d’équité et de justice sociale. Le Danemark (dans un contexte politico-administratif radicalement différent marqué de démocratie participative, avec un taux de syndicalisation de 80 % et un haut niveau de protection sociale) semble avoir mis en œuvre partiellement les principes de cette Nouvelle gouvernance publique qui doivent encore s’affirmer et s’affiner. Ainsi le système de rémunération des fonctionnaires danois comporte-t-il une part de rémunération individualisée (20 %) suivant les compétences, les qualifications et les résultats. Un remodelage des institutions politiques (renforcement du rôle du Parlement) accompagnant ou guidant les processus de gouvernance fait aussi partie de ce nouveau paradigme plus ouvert aux comités d’usagers et aux acteurs intermédiaires de la société civile.

Mais on peut aussi se demander s’il n’y a pas une certaine professionnalisation du flou et à quel point ces nouveaux modèles hybrides de réformes ont abandonné la vision de base marchande du NPM. Sont-ils de réels modèles alternatifs ? Rien n’est moins sûr à ce stade même s’ils apportent de réelles améliorations. N’est-il plutôt pas question d’une meilleure prise en compte du contexte et de l’impact des nouveaux outils technologiques ? Va-t-on enfin sortir de la gestion par le stress qui organise la mise en concurrence de tous avec tous et crée un climat de travail extrêmement tendu ? Le contenu des nouveaux projets est encore flou et incertain. On a noté qu’ils émanent des États de la sphère culturelle d’influence anglo-saxonne, et parfois de ceux qui ont appliqué de la façon la plus intégriste, le New Public Management. Il ne s’agirait alors que d’une correction, d’une atténuation des conséquences dommageables du NPM, pas d’un véritable changement de paradigme.

La spécificité des institutions publiques

Par ailleurs, l’administration a aussi pour fonction de stabiliser, de réguler et d’attester de la réalité (ce qui est réel, la réalité de la réalité) en la rendant homogène. En tant que dépositaire de l’officiel et de son imperium symbolique, elle délimite et définit l’espace (en fixant par exemple les limites d’une propriété immobilière). La puissance publique fixe aussi le début du temps commun (GMT) et le contrôle (ajustement annuel, heures d’été), élucide aussi les généalogies inconnues ou contestées (filiation via l’état civil, l’appareil judiciaire qui désigne le père…), certifie les qualifications, octroie les titres et les droits d’exercer une profession. De la sorte, l’État et ses services disent qui est médecin, architecte, éducateur, policiers… et subséquemment qui ne peut y prétendre. Ils dessinent et régulent la vie sociétale.

Naturellement les institutions publiques à l’instar des grandes structures privées ont leur lourdeur, leurs contraintes, et une certaine tolérance à la routinisation. Néanmoins, beaucoup se rendent compte que la société a besoin d’institutions fondatrices lentes et stables ; la justice, la réglementation, l’arbitrage, le maintien d’un équilibre sociétal, pour pacifier la société en assurant son métabolisme social. Les institutions publiques traditionnellement caractérisées par la stabilité et la continuité sont les mieux à même, en articulation avec le secteur non marchand, d’assurer la pérennité et l’équité du système social.

Le statut qui organise la carrière des agents mérite d’être modernisé, d’être allégé et mieux adapté au contexte afin de valoriser davantage les initiatives personnelles, collectives ou locales. Le statut sécurise les parcours professionnels et offre la possibilité d’une autonomie relative des agents par rapport au pouvoir politique mais il rend en même temps impossible une performance absolue, vu les obligations très serrées, indissociables du respect de l’État de droit. Une des finalités et un des effets principaux du système juridique administratif sont en effet le respect de l’égalité de traitement de tous les citoyens et la volonté d’empêcher l’iniquité et donc les abus des dominants vis-à-vis des plus faibles.

Il n’est pas certain qu’il y ait une politique publique, dans le sens de vision programmatique, de l’État belge vis-à-vis des services publics. Ces derniers restent en tous les cas immobilisés, à l’instar de nombreux autres services publics européens, dans un processus sans fin de réforme qui n’a d’autre horizon que la compression absolue des dépenses publiques. On a la pénible impression que les gouvernements considèrent leur administration, jadis qualifiée de « bras armé », comme un fardeau, une charge, un problème et non plus comme une partie de la solution. Imagine-t-on un employeur un tant soit peu crédible qui partagerait une telle vision ? C’est ce que certains au Canada ont appelé une « crise tranquille » de la fonction publique.

Il n’existe pas à ce stade de modèle de référence en Europe ni même ailleurs. Le succès des réformes administratives à venir est clairement lié à la modernisation des relations politico-administratives, à une nouvelle gouvernance politique centrée sur la démocratie participative encore à installer et à la revalorisation de l’ethos public5. La réintroduction d’une dimension collective dans les projets de réforme tant dans les manières de travailler qu’à travers des mécanismes de collaboration privilégiée avec les secteurs associatif, coopératif ou mutualiste est selon nous une ardente nécessité. Un des enjeux majeurs est certainement d’éviter une fracture sociale entre des services publics minimaux low cost destinés aux moins nantis et des services publics d’excellence privatisés au service des ultrariches. Chacun a en effet droit à des services publics de qualité ; c’est la portée de l’article XV de la Déclaration universelle des droits de l’Homme de 1789 qui stipulait déjà que « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration  ».

La modernisation de l’action publique reste avant tout un acte politique et non un exercice purement technocratique ou managérial.

  1. J.-M. Le Gall, « Repenser l’engagement dans le travail », Le Monde du 20 mars 2012.
  2. Pichault, « HRM-Based reforms in public organizations : problems and perspectives », Human Resources Management Journal, 17 (3), 2007, pp. 265-282.
  3. L. Lynn, What is a Neo-Weberian State ?, 2008.
  4. Décrit par Stephen Osborne (2006) avec un point d’interrogation dans le titre de son ouvrage The New Public Governance ?
  5. L’ethos public pose que les agents agissent plus par intérêt pour leur mission que par intérêt à recevoir des avantages matériels.

Alexandre PIRAUX

Rédacteur en chef de la Revue Pyramides (CERAP-ULB) et collaborateur scientifique ULB


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