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Politique Archives N°107
Revue Politique

Quelle politique économique à Bruxelles ?

Benoît DASSY

Les contraintes issues de la configuration géographique et du financement de la Région rendent les choix économiques cornéliens. Urbaine et étriquée, la Région de Bruxelles-Capitale doit faire face à une différence notable entre ses habitants et ses travailleurs. Le soutien économique par l’offre ou la demande a donc des effets assez dilués sur l’objectif affiché : l’emploi des Bruxellois. Un bilan de la législature 2014-2019.
Nous approcherons ici la politique économique bruxelloise mise en œuvre lors de la dernière législature.
Nous exposerons les principales décisions législatives en la matière en regardant la place laissée au libre-marché ou à la puissance publique dans l’organisation et l’orientation de l’économie. Cette orientation peut porter tant sur les secteurs économiques que sur les modèles économiques à développer. Nous distinguerons également les politiques axées sur l’offre de celles axées sur la demande.

Grandes orientations et objectifs

Commençons par préciser, si besoin est, que la politique économique bruxelloise n’est en rien révolutionnaire. Elle n’envisage pas de remettre en cause les stratégies financières mondiales, les contraintes budgétaires européennes ou la libre-circulation des biens, services et capitaux. Hormis une exception concernant l’accord de libre-échange avec le Canada, les grandes contraintes de l’économie mondiale s’imposent et la Région n’a souvent que peu de prises sur celles-ci.

Nous trouvons des éléments de politique économique dans divers plans dont le degré de réalisation est assez hétérogène. Le Plan régional de développement durable (PRDD) n’a pas encore un an et couvre bien plus que la politique économique. Le plan industriel est lui, tout neuf. Le Plan régional pour l’innovation a été, lui, mis à jour en 2016. Il comporte quatre axes transversaux complétés par trois secteurs qui font l’objet d’une attention particulière : santé et médecine personnalisée, environnement et nouvelles technologies.

Soulignons aussi le Programme régional pour l’économie circulaire (PREC) adopté en mars 2016. Celui-ci vise à développer un modèle économique sobre en ressources. Ceci peut se faire au travers de l’écoconception et l’allongement de la durée de vie des produits, le réemploi, la réparation, le recyclage (…) tout en favorisant les l’emploi et les échanges locaux. Nous verrons que cette vision se traduit dans plusieurs instruments économiques, même si ce programme ne se résume pas à ceux-ci. Il ne nous est pas possible de parcourir tous les plans, et c’est pourquoi cet article s’est consacré sur quelques éléments mis en œuvre plutôt que sur toutes les intentions.

Une première chose à souligner est l’objectif annoncé, dès la Déclaration de politique régionale, des différentes politiques économiques : l’emploi des bruxellois. Bruxelles fournit en effet plus de 700.000 postes de travail dont une moitié environ est occupée par des Bruxellois. Bruxelles compte néanmoins un peu moins de 100.000 demandeurs d’emploi1. Cet objectif classique prend donc ici une dimension particulière. En effet, en l’absence de politiques particulièrement ciblées, le développement économique profitera – en termes d’emploi – pour moitié à des « étrangers » à la Région. Des personnes qui – indépendamment de leur nationalité, on l’aura compris – ne votent pas à Bruxelles et n’y paient pas d’impôts.

Politique de soutien à l’offre économique

Afin d’en faciliter la lecture, les instruments de la politique économique – particulièrement ceux qui touche au soutien des entreprises – sont présentés par le gouvernement en trois pôles : le financement, l’accompagnement et l’hébergement. Examinons les politiques en la matière pour voir quel est le degré d’intervention publique.

Axe 1 : FINANCEMENT

Les aides à l’expansion économique : subsides et majorations

La réforme des aides à l’expansion économique a été un des grands chantiers entrepris sous cette législature dans ce domaine. Ces aides regroupent la plupart de celles qui sont directement accessibles aux entrepreneurs, excepté celles en lien avec l’énergie et la recherche et développement.

Cette réforme entend mettre en cohérence la politique d’aide économique avec les politiques en matière d’emploi et de formation. Ainsi l’ordonnance2 prévoit une majoration possible des aides pour les entreprises qui participeraient aux objectifs d’emploi de la Région en engageant des demandeurs d’emploi en CDI via Actiris ou en offrant de la formation en alternance, par exemple. La majoration est, en fait, la plupart du temps une multiplication du subside de base par deux. Comme celles-ci sont cumulables, dans certaines limites dépendant de la taille de l’entreprise, le montant du subside peut dans certains cas être multiplié par trois, voire quatre. Ce mécanisme a le grand intérêt de ne pas limiter l’effet en matière d’emploi aux effets indirects, parfois hypothétiques et toujours réduit de moitié à Bruxelles.

L’ordonnance prévoit aussi l’activation de majoration en fonction de critères géographiques, dont celui de la provenance des travailleurs. Ainsi les entreprises situées dans la Zone d’économie urbaine stimulée (Zeus) bénéficient d’aides spécifiques et de majoration à condition que son personnel soit également issu de la zone. Si une discrimination positive a tout son sens dans de nombreux quartiers, la mise en œuvre pose de nombreuse questions (notamment sur la mobilité géographique des travailleurs et ses conséquences). Le dispositif est neuf et son efficacité pour développer l’emploi local devra donc faire l’objet d’évaluation.

Ajoutons que la Région augmente aussi ces subsides pour les entreprises s’inscrivant dans une série de secteurs jugés prioritaires : industrie et artisanat, recherche et développement, technologies de l’information et de la communication, Horeca et tourisme, gestion de l’environnement, installation et finition lors de la rénovation de bâtiment et le commerce de détail3. Mais les secteurs listés ne sont pas toujours cohérents entre les différents plans et les aides concrètes.

La Région augmente également les aides pour les entreprises dans un modèle d’économie circulaire ou encore qui sont reconnues comme de l’économie sociale, cette fois indépendamment du secteur.

L’économie sociale à Bruxelles a également fait l’objet d’une importante réforme4 qui redéfinit ses contours. Elle est en grande partie composée de projets d’insertion socio-professionnelle qui reçoivent alors des subsides spécifiques pour cette mission. Mais en tant que modèle économique, l’économie sociale a reçu une nouvelle définition qui met l’accent sur plusieurs critères tels que la limitation de la rentabilité du capital, un minimum d’emploi salarié, une participation démocratique à la gouvernance, une tension salariale limité, et bien sûr un projet durable avec profit social. Ces éléments participent certainement d’un modèle économique plus enviable que ce qu’offre le libre-marché. En ouvrant les aides économiques aux entreprises de l’économie sociale – et en les majorant – le gouvernement envoie donc un signal sur le type de modèle qu’il préfère soutenir. Mais est-ce suffisant ?

La politique d’aide directe aux entreprises utilise un budget d’environ 28 millions d’euros et serait appelé à augmenter de 6 à 15 %5 suite à la réforme. Si la majoration de la prime est réelle pour l’entreprise qui s’inscrit dans une des priorités de la Région, on est cependant en droit de s’interroger sur l’influence de celles-ci dans les choix des entrepreneurs.

En effet, dans la plupart des cas, l’entrepreneur a déjà un modèle d’affaire, une implantation géographique ou du personnel en place. Il n’est pas certain que la politique d’aides aux entreprises permettent réellement d’orienter le développement économique dans une direction particulière en de modifiant le modèle d’affaire ou la composition du personnel. Il s’agit plutôt d’une politique de récompense que d’incitation. Cependant, cette conception permet de dépenser prioritairement l’argent public aux initiatives qui font sens… pour autant qu’il y ait des entrepreneurs qui en fassent la demande.

Les aides à la recherche, au développement et à l’innovation

La Région souhaite s’appuyer sur le nombre important d’universités et hautes écoles pour se profiler comme un centre d’innovation performant, capable d’attirer les entreprises. Elle soutient donc les entreprises – y compris financièrement – dans leurs démarches de recherches et d’innovation.

Soulignons surtout une amélioration lors de cette législature qui a consisté à ouvrir de manière pérenne les aides à la recherche et au développement aux acteurs du non-marchand6. Là encore, un signal positif est envoyé en matière de reconnaissance de la contribution de ce secteur au développement économique. Nous n’aurons pas l’occasion d’examiner finement ici les différents programmes soutenus en la matière, mais nous renvoyons au Plan régional d’innovation et ses trois secteurs prioritaires (santé et médecine personnalisée, environnement et nouvelles technologies). Cependant, la structure des financements proposés ne fait pas particulièrement ressortir ces priorités, même si elles y trouvent certainement une place.

La Région comme investisseur et soutien à la recherche

Bruxelles est aussi dotée d’une structure de financement des entreprises (Finance.brussels), comptant plusieurs filiales chacune spécialisées dans un domaine. Ce bras financier de la Région est doté d’un bilan de près de 130 millions d’euros en 2017, qui permettent d’investir, bon an mal an, entre 8 et 24 millions d’euros dans diverses entreprises. Ce n’est pas moins de 300 entreprises, essentiellement des PME et TPE qui sont ainsi soutenues par la Région.

A nouveau, l’examen des filiales montre que celles-ci sont spécialisées dans le financement des entreprises en fonction de leurs tailles. La Région ne semble pas avoir historiquement choisi d’utiliser spécifiquement ces possibilités de financement pour orienter le développement économique, en fonction des besoins identifiés de la société bruxelloise. Cependant, sous la législature actuelle, le fonds Brusoc a été modifié pour fournir des prêts aux entreprises sociales même hors d’un projet d’insertion, tout en doublant sa dotation. De plus, un fonds chargé du financement des projets en économie circulaire a également été mis sur pied. Le secteur de l’audio-visuel bénéficie aussi d’un fonds spécifique.

Axe 2 : ACCOMPAGNEMENT

L’accompagnement généraliste

A côté de l’aide sonnante et trébuchante, la Région propose une série de services aux entrepreneurs, soit directement, soit indirectement via des opérateurs subsidiés (comme les fédérations patronales). Au cours de cette législature le gouvernement a essentiellement mené deux politiques à ce propos.

Il a, d’une part, repensé et systématisé les mesures en faveurs des PME au sein d’un « Small Business Act » (SBA) en développant, notamment, de nouveau « packages » de services en fonction du stade de développement des entreprises ainsi que des engagement pour développer une administration « business friendly » ou soutenir l’innovation.

D’autre part, le gouvernement a entrepris de fusionner trois entités offrant des services aux entrepreneurs : Impulse qui faisait de l’accompagnement généraliste, Atrium qui ciblait les commerçants et Brussel Invest & Export, la partie de l’administration en charge du commerce extérieur et de l’attraction des investissements. Si la fusion est effectivement réalisée, le défi est aujourd’hui de faire fonctionner cette nouvelle entité, dénommée Hub.brussels, de manière intégrée et harmonieuse.

Les services offerts aux entrepreneurs couvrent une large gamme : accès au financement, au lancement de l’entreprise, accompagnement dans les démarches pour les permis d’environnement et d’urbanisme, animation de clusters d’entreprises, etc. Mis à part pour ces derniers, l’essentiel des services est dispensé sans discrimination envers tous les entrepreneurs. Même si certains publics font l’objet de mesures particulières (femmes, entrepreneurs issus de la diversité etc.), nous ne pouvons pas non plus parler ici de politique visant à orienter le développement de l’économie bruxelloise.

Les initiatives plus sectorielles

Il est donc nécessaire de revenir sur les dynamiques de soutien plus sectorielles, tels les clusters ou les pôles de compétitivité. Les clusters sont des réseaux d’entreprises actives dans un même secteur. Il vise à renforcer la compétitivité et l’innovation de ses acteurs. Les clusters organisent des partenariats avec les acteurs publics et ceux de la recherche afin d’atteindre ces objectifs. Les clusters publics régionaux sont organisés autour de secteurs définis comme prioritaires par la Région. Si les clusters organisent les réseaux dans toute la Région, les pôles de compétitivité visent à poursuivre des dynamiques similaires en ancrant les entreprises, organismes de recherche mais aussi de formation dans une proximité physique.

L’organisation de ces réseaux d’entreprises, est une tentative de la part de la puissance publique d’orienter son économie par une spécialisation dans les secteurs qu’elle estime prioritaires. Soulignons, par exemple, le cluster Ecobuild qui vise spécifiquement à permettre à ses entreprises de décrocher des marchés en construction durable. Celui-ci fait particulièrement sens dans une Région entièrement urbaine pour laquelle la qualité environnementale de son bâti est primordiale dans l’atteinte de ses objectifs internationaux et où l’activité de construction – qui offre des opportunités d’emplois à divers qualifications – est importante.

Si la décision politique de soutenir particulièrement tel secteur d’activité traduit bien l’analyse des besoins régionaux en termes de biens ou services mais aussi d’opportunité d’emplois, elle permet d’orienter les moyens publics vers ceux-ci. Dans le cas contraire, certains acteurs économiques organisés pourraient profiter de leur lobbys auprès du pouvoir public pour accéder à ces moyens au détriment d’autres entreprises ou besoins sociaux.

Il faut aussi souligner d’autres limites. Tout d’abord, à Bruxelles, les moyens consacrés à cette politique relativement faibles7. Ensuite, la multiplication des clusters et de leurs objectifs (sciences de la vie, software, construction durable, audio-visuel…) affaibli la stratégie de spécialisation. La littérature à ce sujet semble dès lors critique quant à leur capacité d’avoir un impact international en matière d’attraction d’entreprise8. L’effet serait donc plutôt limité en termes de politique économique.

Axe 3 : HÉBERGEMENT

Citydev est l’acteur régional en charge de proposer des solutions d’hébergement aux entreprises qui le souhaitent. Sa politique n’est nullement dirigée par une question qualitative concernant l’activité concernée, bien que quelques secteurs soient exclus, comme les centres commerciaux ou les activités polluantes. Par contre, l’institution annonce clairement que le principal critère est la densité d’emploi, exprimée en équivalente temps plein (ETP) par hectare.

Cette approche souligne bien le principal défi auquel est confronté la Région bruxelloise dans son développement : la place disponible. La région étant pratiquement totalement urbanisée, les différentes fonctions comme le logement et l’industrie se font concurrence pour l’occupation du sol. Sur un terrain public, il est donc logique de ne réserver une place qu’aux entreprises qui créent suffisamment d’emplois. C’est sans doute sur cet aspect de l’hébergement que l’utilisation des moyens publics est la plus conditionnée à des résultats en matière d’emplois.

Ceci souligne que la politique territoriale menée par la Région bruxelloise s’inscrit aussi dans sa politique économique. Cependant, le choix a été posé ces dernières années de faire face à la pression démographique en ouvrant au logement certaines zones réservées aux industries. Ce choix implique de trouver des réponses au défi de la cohabitation de ces deux fonctions. Il est aussi indicateur du fait qu’en matière de politique industrielle la préservation d’espace pour des activités peu compatible avec le logement n’est pas une priorité.

Politique de la demande

A côté de la politique publique soutenant les entreprises, la puissance publique peut aussi jouer un rôle économique en soutenant la demande, voire en développant elle-même une activité importante. Ces politiques sont-elles encore d’actualité ?

Les marchés publics

Dans ses consommations courantes ou dans la mise en chantiers de grands projets, la puissance publique est un consommateur non négligeable. Les marchés publics sont dès lors un levier possible pour participer aux objectifs politique de la Région. Cependant, les règles en la matière, comme les budgets disponibles, contraignent fortement les effets de ceux-ci.

Nous pouvons néanmoins pointer deux enjeux en lien avec les marchés publics. Premièrement, le combat contre le dumping social. La Région s’est ainsi dotée d’un observatoire des prix des marchés publics. Celui-ci doit permettre aux entités publiques de détecter les prix anormalement bas et de renforcer le contrôle des lois sociales et les conditions d’emploi de la main-d’œuvre étrangère.

Deuxièmement, les marchés publics peuvent être l’occasion d’insérer des clauses sociales ou environnementales. Celles-ci peuvent obliger les entrepreneurs à embaucher du personnel au chômage, à prendre des stagiaires en formation ou de réserver un marché à l’économie sociale. Une réflexion est en cours pour aboutir à des recommandations en matière de rédaction de clauses sociales afin d’améliorer leur efficacité.

Cependant, les deux stratégies (lutte contre le dumping et clauses sociales) ont finalement un coût pour la puissance publique et demandent à être améliorée pour être plus opérationnelles. Mais leur utilisation est un indicateur important de la volonté d’un pouvoir politique – local ou régional – d’utiliser sa force économique pour encourager une économie socialement saine ou non. De nouvelles opportunités s’ouvriront en la matière dans le futur avec la mise en chantiers des nouveaux quartiers identifiés dans le plan régional de développement durable.

Politiques fiscales

La politique fiscale de la Région a aussi fait l’objet de révision ces dernières années, notamment suite à l’accueil de nouvelles compétences en la matière. Nous ne nous attarderons pas ici les mesures diverses en matières de taxes régionales sur les entreprises. La volonté qui y préside est, sans surprise, de développer une « fiscalité attractive pour les entreprises ». Ce qui, en pratique, consiste essentiellement à diminuer celle-ci.

De manière plus surprenante, la Région s’est lancée dans une politique fiscale « attractive » pour les travailleurs, tout en taxant plus les propriétaires fonciers. Pour ce faire, elle a d’une part, diminué l’impôt sur les personnes physiques de 1,5 % (via les centimes additionnels de l’Agglomération et de la Région) et d’autre part augmenter les centimes additionnels sur le précompte immobilier pour compenser. Mais ce – léger – glissement de la fiscalité sur le travail vers la fiscalité sur le capital relève d’une volonté de faire contribuer des non-bruxellois aux finances de la Région (les propriétaires habitant Bruxelles reçoivent une compensation pour leur habitation propre) et d’attirer des ménages contributeurs dans la Région. Malheureusement, c’est aussi le début d’une concurrence fiscale avec les autres régions dont on sait qu’elle ne peut que mener à l’affaiblissement des finances publiques en général.

Nous ne sommes visiblement pas ici dans un schéma de soutien à la consommation privée et de soutien à l’économie par la demande.

Les politiques publiques en général

Comme souligné plus haut le décalage entre la population d’habitants et les travailleurs à Bruxelles dilue les effets d’une politique économique par la demande sur l’emploi des résidents. Pour maximiser ceux-ci, il est nécessaire d’agir sur des secteurs qui ont à la fois un sens pour l’économie urbaine et qui emploient en moyenne plus de Bruxellois. Dès lors, lorsqu’on connaît l’importance de la mobilité pour les entreprises comme pour le développement durable, l’importance des moyens publics qui y sont consacrés (près de 20 % du budget régional) et le profil des travailleurs occupés, il est raisonnable de considérer que la politique de transports publics est aussi une politique économique pertinente pour la Région.

De même, par exemple, les primes et subsides accordés aux Bruxellois pour la rénovation et l’isolation de leurs logements pourraient se lire comme un soutien à la demande plus qu’une politique sociale. En effet, le domaine est important et ciblé sur des besoins urbains mais il ne touche pas spécifiquement les plus fragilisés, qui sont souvent locataires. Bien entendu, les autres politiques ont également des impacts économiques mais nous ne pouvons toute les examiner ici.

Entre une politique de modèles économiques et de secteurs… au centre des contraintes régionales

La politique économique à Bruxelles de soutien à l’offre est articulée autour des interventions financières directes, de l’accompagnement et de l’hébergement. Les initiatives qui dépassent le cadre du soutien généraliste pour orienter la manière de l’économie se développent mais sans certitude sur leur résultat en matière d’orientation des choix des entrepreneurs.

D’une part, la politique en matière de soutien sectoriel est trop floue car on compte plus d’une dizaine de secteurs entre ceux ciblés par les aides économies, les outils de financement, le plan industriel ou celui de l’innovation. Au vu des moyens limités de la Région et de la concurrence potentielle avec d’autres villes ou régions, une politique de développement sectoriel ne devrait avoir lieu – le cas échéant – que dans des secteurs dont l’activité fait particulièrement sens sur le territoire urbain bruxellois.

D’autre part, certains signaux cohérents sont envoyés vers des modèles économiques comme l’économie circulaire ou l’économie sociale. Mais pour les rendre efficaces, il faudrait passer d’une politique de récompenses à une véritable politique d’incitation. Outre une réorientation des moyens encore plus marquée, il faudra aussi articuler les différentes facettes de la politique économique dans un sens cohérent. Une véritable orientation des entrepreneurs, lors des étapes d’accompagnement et d’hébergement, s’impose si l’on veut donner à ces modèles la place qu’ils méritent.

Par ailleurs, nous avons vu que les autres modes d’action de la puissance publique pour influer sur l’économie – le soutien à la demande – n’est pas utilisé en priorité dans cette perspective à moins d’élargir le spectre d’investigation et d’y inclure des politiques publiques qui ne sont pas immédiatement identifiées comme politiques économiques. De même, le développement de services publics ne doit pas être négligé comme politique permettant d’améliorer l’économie au service de tous les bruxellois.

Comme les autres Régions, Bruxelles doit composer avec les différents niveaux de pouvoirs pour ce qui est des leviers qui peuvent être actionnés et des retombées attendues. Mais elle doit faire face à deux difficultés supplémentaires en la matière.
D’une part,  la Région, urbaine et étriquée, doit faire face à une différence notable entre ses habitants et ses travailleurs. Le soutien économique par l’offre ou la demande a donc des effets assez dilués sur l’objectif affiché, l’emploi des Bruxellois. Il est donc nécessaire maintenir, voire développer, des conditions fortes en la matière pour s’assurer de résultats.
D’autre part, cette taille modeste la rend très sensible aux effets de concurrence qui peuvent exister entre régions car déménager son domicile ou son entreprise hors de la Région n’implique jamais de grandes distances.

Enfin, la politique territoriale est un aspect essentiel de la politique économique car le caractère étriqué de la Région engendre une concurrence sur l’affectation du sol, notamment entre développement économique et logement. Le second l’emportant souvent dans les arbitrages. Il est cependant nécessaire conserver des lieux réservés à l’activité économique si l’on veut aboutir à une vile équilibrée et résiliente, offrant des fonctions diversifiées – tant dans le tertiaire que le secondaire – et permettant à tous ses habitant d’y avoir une opportunité d’emploi.

Mais les contraintes issues de la configuration géographique et du financement de la Région rendent tous les choix cornéliens.

1 Les chiffres sont ici arrondis afin de donner un ordre de grandeur. Ils varient en fonction des conditions économiques.

2 Ordonnance relative aux aides pour le développement économique des entreprises, publiée le 3 mai 2018.

3 Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale relatif à l’aide aux investissements généraux – du 11 octobre 2018 (art. 25).

4 Ordonnance relative à l’agrément et au soutien des entreprises sociales du 23 juillet 2018.

5 Note de l’inspection des finances du 04/07/2017.

6 Ordonnance visant à promouvoir la recherche, le développement et l’innovation par l’octroi d’aides à finalité non économique en faveur des organisations non marchandes, des organismes de recherche et des entreprises du 27 juillet 2017.

Benoît DASSY

Conseiller du service études CSC-Bruxelles


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