Référendums : questions en débat

Le référendum soulève des interrogations essentielles sur la démocratie, la participation et la légitimité politique. Explorons-en quelques-unes.

Sur base du suffrage universel, les référendums permettent la participation de tous et toutes les citoyen·nes à la délibération et à la prise de décision sur une question déterminée. 

Les assemblées citoyennes tirées au sort reposent, quant à elles, comme les assemblées élues, sur un principe de représentation, mais visent à en corriger certains défauts importants : le manque de diversité sociologique des élu·es, les débats biaisés par la discipline des partis, les votes majorité contre opposition.

N’ayant pas les mêmes objectifs – dans un cas, la possibilité pour tous et toutes de participer à des décisions politiques entre les élections, dans l’autre, des décisions politiques mieux délibérées et moins partisanes – on ne peut pas réellement y voir des alternatives. Il peut sembler plus intéressant de les envisager comme des outils de démocratisation se situant à des niveaux différents. Les assemblées citoyennes sont un moyen de mieux préparer les décisions politiques, que celles-ci soient prises par les représentant·es élu·es ou dans le cadre de référendums.  Les référendums, quant à eux, sont davantage un moyen d’arrêter certaines de ces décisions, en s’appuyant directement sur la légitimité du suffrage universel. 

C’est une idée qu’on entend beaucoup, dans la bouche des élites en particulier, et qui, historiquement, a souvent servi à décrédibiliser toute velléité démocratique. S’il existe bel et bien une littérature scientifique montrant le faible niveau de connaissances politiques de la part des citoyen·nes, un certain nombre de nuances doivent être prises en compte.

D’abord, le manque éventuel de compétence ou d’intérêt des citoyen·nes en matière d’affaires publiques est, au moins en partie, la conséquence d’une exclusion des citoyen·nes hors du champ politique entre deux élections. En effet, le monopole des élu·es sur les décisions politiques réduit les citoyen·nes à l’inexpérience politique et au désintérêt. Or, on constate que les outils de démocratie directe, quand ils existent, contribuent à l’éducation politique des citoyen·nes.

De façon générale, affirmer que les questions politiques sont trop complexes pour les citoyen·nes ordinaires impliquerait, d’une part, qu’on ne puisse distinguer les principes généraux, sur lesquels tout un·e chacun·e pourrait se prononcer, des modalités plus techniques. Et d’autre part, que celles-ci seraient intrinsèquement inexplicables, quels que soient les moyens de vulgarisation mis en œuvre..

Enfin, on peut favoriser la diffusion d’informations pertinentes pour augmenter le niveau de connaissance des citoyen·nes sur les questions qui leur seraient posées. C’est ce que vise notamment le modèle d’Oregon (Citizen Initiative Review), qui demande à une assemblée citoyenne tirée au sort de produire un livret informatif contenant les principaux faits pertinents et arguments pour et contre (voir encadré dans la carte du monde du dossier).

Dans les pays où le vote est obligatoire pour les élections, il ne l’est généralement pas pour les référendums. Il existe toutefois des arguments solides allant dans les deux sens.

L’obligation de vote entraîne l’implication d’individus ou de catégories sociales éloignés de la politique et rendrait par là le vote plus représentatif de l’ensemble du corps électoral. Les résultats pourraient être considérés comme plus légitimes. 

Cependant, l’obligation entraîne également la participation au vote d’individus ou de catégories sociales qui ne se sentent pas concernés par la question soumise au vote, ce qui en rendrait les résultats moins pertinents. Une majorité peu concernée pourrait alors imposer un point de vue à une minorité fortement mobilisée. 

Inversement, la participation obligatoire réduirait le risque que des groupes organisés (lobbies, etc) puissent imposer leur agenda grâce à une faible participation. Un seuil minimal de participation (quorum) peut permettre également d’éviter ce risque, mais cela amène souvent à l’invalidation des référendums, comme on l’observe en Italie. 

Oui. Même si cette demande n’est pas forcément exprimée activement par la population, les sondages d’opinion en Belgique et ailleurs sont très clairs à ce sujet : la majorité des citoyen·nes est favorable ou très favorable à la participation en général, et à l’usage de référendums en particulier. Dans les années 1990 et 2000, plusieurs études ont montré qu’entre 55% et 84% des citoyen·nes, dans de nombreux pays occidentaux, considéraient comme une bonne idée le fait de pouvoir prendre des décisions directement par référendum. Une étude plus récente couvrant pas moins de 29 pays européens a cherché à savoir si, de façon générale, les citoyen·nes estimaient souhaitable que les décisions importantes soient prises par référendum. Le score moyen de soutien était supérieur à 8/10. Ceci ne veut pas dire pour autant que tout le monde veuille participer à chaque décision. Ce que les citoyen·nes semblent apprécier, c’est surtout l’opportunité de prendre part à la décision quand ils jugent la question importante et ont une opinion à ce sujet.¹

C’est un reproche parfois formulé à gauche de l’échiquier politique, par des personnes qui s’inquiètent d’une perte de légitimité des organes d’action collective comme les partis et les syndicats. Par contraste, le référendum résulterait d’une logique individualiste : chacun donne son propre avis dans le secret de l’isoloir.

Les référendums reposent effectivement sur le suffrage universel, autrement dit sur le vote individuel ouvert à tous et toutes les citoyen·nes. Le consentement individuel exprimé à l’issue d’une campagne électorale pluraliste constitue la base (minimale) de légitimité de notre système démocratique. Mais le vote populaire possède également une dimension collective : il est constitutif d’un sentiment d’appartenance à la communauté politique. Il nécessite un espace public d’interaction qui favorise un débat public inclusif et réduit le fonctionnement en vase clos de la « sphère représentative ». Ainsi, au regard d’une « société de marché » qui pousse les individus à ne se préoccuper que de leurs affaires privées, une pratique régulière des référendums (4 fois par an), à l’initiative de la société civile, aux différents niveaux de pouvoirs et sur des thématiques très diverses, pourrait permettre que les affaires publiques, même si elles sont généralement confiées à des représentant·es, restent l’affaire de toutes et tous.

Enfin, le mécanisme d’initiative citoyenne, loin d’être individualiste, encourage les citoyen·nes à unir leurs forces en collectant des signatures permettant d’attirer l’attention de l’ensemble de la communauté politique sur une question donnée. 

On entend souvent qualifier les appels au référendum de « populistes ». Il faut d’abord préciser que le concept de populisme est devenu très flou tant il est utilisé pour qualifier des mouvements politiques qui ont peu en commun.

Si par « populisme », on entend une défense des intérêts du peuple contre l’accaparement du pouvoir par des élites, alors oui, le référendum est populiste, mais on voit moins en quoi cela constituerait une objection. Le mouvement populiste américain, au début du XX^e siècle, était un mouvement progressiste et démocratique, qui a beaucoup œuvré à la promotion de la démocratie directe dans différents États. 

Mais si par « populisme » on entend la prétention exprimée par un leader charismatique à incarner la volonté du peuple (Orbán, Trump), alors les choses sont plus complexes. Dans ce cas, l’appel au peuple sert surtout des ambitions électorales. Quand ils sont dans l’opposition, les « populistes » de ce type font souvent référence au référendum pour servir leur propos d’une démocratie confisquée par les élites. Mais ce qu’on peut observer, quand ils sont au pouvoir, c’est qu’ils sont le plus souvent réticents à confier un réel pouvoir au peuple. Ce n’est d’ailleurs pas nécessaire, puisqu’ils prétendent savoir ce que veut le peuple.

À l’inverse, il y a des raisons de penser que l’existence de mécanismes d’initiative populaire pourrait constituer une protection contre le populisme de ce second type. Dans un régime politique véritablement ouvert à la participation citoyenne, où des moyens existent pour les citoyen·nes de promouvoir ou de contester des lois, il pourrait être plus difficile pour un entrepreneur politique de prétendre défendre seul la voix du peuple contre les élites au pouvoir².

Toute campagne qui précède un vote (que ce soit une élection ou un référendum) coûte de l’argent aux personnes et groupes qui veulent promouvoir leur point de vue. Dans une société inégalitaire, cela crée le risque d’une influence disproportionnée pour les individus et groupes les plus riches. 

Ce risque peut être réduit par certaines règles limitant les budgets de campagne et les financements privés, ainsi que par un financement public des partis, voire des deux camps dans une campagne référendaire. Toutefois, le risque peut difficilement être éliminé puisque celles et ceux qui disposent de ressources financières importantes trouvent généralement des moyens plus ou moins déguisés d’essayer d’influencer l’opinion.

Le risque d’une influence excessive des lobbys d’intérêt privé n’est donc pas négligeable. Et, assurément, la démocratie directe produirait des résultats plus égalitaires dans une société plus égalitaire. 

Néanmoins, même dans un pays aussi inégalitaire et aux campagnes aussi peu régulées que les États-Unis, la plupart des initiatives semblent aller à l’encontre des intérêts des grandes entreprises, et si les dépenses massives engagées par des intérêts privés dans les campagnes référendaires peuvent bloquer certaines initiatives populaires hostiles à ces intérêts, l’argent ne l’emporte pas systématiquement, loin s’en faut. 

Il est fréquent qu’une nouvelle majorité élue déclare avoir obtenu un mandat clair des électeurs et électrices. Or, chacun sait que le simple droit de voter pour des candidat·es lors d’élections ne permet – au mieux – que d’orienter les affaires publiques de façon très générale. Les citoyen·nes sont censé·es trancher – par un seul vote ! – entre des « offres » politiques globales, qui portent sur de multiples mesures et, par conséquent, sont souvent simplifiées à l’extrême au travers de slogans séducteurs, voire trompeurs. Les élections ne leur permettent pas d’exprimer leurs opinions de façon nuancée sur des questions déterminées. Il est donc impossible de parler d’un mandat clair de l’électeur et de l’électrice pour chacune des décisions particulières.

Celles-ci sont seulement présumées majoritaires, parce que soutenues par une majorité parlementaire (résultante de la discipline des partis). Cependant, il est possible qu’une décision particulière n’emporte pas la majorité des votes si elle était soumise au suffrage universel à l’issue d’un débat démocratique (ce que ne saurait en aucun cas simuler un simple sondage d’opinion).-

Partons d’une comparaison sommaire entre la Belgique et la Suisse. 

En Belgique, les consultations populaires régionales (la possibilité n’existe pas au niveau fédéral), qui ne sont pas décisionnelles, d’une part, ne peuvent porter sur des matières relatives aux finances et au budget et, d’autre part, sont soumises à un contrôle préalable de constitutionnalité, notamment en ce qui concerne le respect des droits et libertés fondamentaux. En Suisse, au niveau fédéral (ou cantonal), les « votations populaires », qui sont décisionnelles, sont uniquement soumises au respect des règles impératives du droit international.

Il existe un consensus assez large, dans la littérature scientifique, pour considérer que le référendum fonctionne au mieux dans un contexte d’État de droit, où les droits fondamentaux sont protégés. Pour cette raison, l’idée d’un contrôle préalable du respect des droits et libertés fondamentaux par les initiatives citoyennes ne fait pas l’objet de beaucoup de contestations.

Les autres restrictions font davantage débat. L’idée sous-jacente à l’exclusion des matières relatives aux finances et au budget est que les citoyen·nes pencheraient systématiquement en faveur d’une baisse des impôts à leur charge et d’une augmentation des dépenses publiques dont ils seraient les bénéficiaires, ce qui ne manquerait pas de provoquer d’importants déficits publics. Outre le côté tragi-comique de ce soupçon d’incompétence citoyenne (quand on voit l’état des finances publiques belges sur lesquelles les citoyen·nes n’ont jamais eu de pouvoir direct de décision), diverses études³ permettent de jeter un regard plus nuancé sur l’impact de procédures de démocratie directe en la matière. Celles-ci notent entre autres une corrélation nettement positive entre vote du budget par les citoyen·nes et baisse de la fraude fiscale, ou encore entre référendum financier et moindre dette publique. Si la Californie est célèbre pour ses baisses d’impôts par référendum, il arrive aussi que les citoyen·nes votent pour des hausses d’impôts, tout en veillant à limiter les dépenses qu’ils jugent non nécessaires.

Un autre type de matière dont une exclusion pourrait se justifier : les droits  linguistiques dans un pays multinational comme la Belgique, pour protéger les minorités linguistiques. À moins d’exiger une majorité dans chaque groupe linguistique pour ces questions-là.

Au fond, la démocratie directe est-elle de droite ou de gauche ? Aucun des deux, dans le sens où elle sert surtout à faire prévaloir l’opinion de la majorité, une opinion qui évolue tantôt vers la gauche, tantôt vers la droite, selon les contextes et les époques.

Historiquement, toutefois, c’est clairement la gauche qui a défendu la démocratie directe en complément à la représentation, dans le but d’augmenter le pouvoir et l’influence des classes populaires sur les décisions politiques. Et ce sont principalement les forces conservatrices qui s’y sont opposées, craignant la rage taxatoire des masses.

Sur base des connaissances existantes, on peut dire que ni les grandes ambitions de la gauche, ni les craintes de la droite ne se sont entièrement vérifiées. Les mécanismes de démocratie directe produisent parfois des résultats contraires à l’égalité, parfois favorables. Ce qui compte pour faire pencher la balance d’un côté ou de l’autre, c’est l’état de l’opinion publique dans un contexte donné et la force des mouvements sociaux, syndicats et partis politiques dans la campagne qui précède le vote.

Une étude d’ampleur sur les référendums dans le monde entre 1990 et 2015 indique toutefois que « la plupart des projets de loi soumis au vote populaire […] visaient à promouvoir l’égalité socio-économique, juridique ou politique. Et les électeurs ont accepté davantage de projets de loi favorisant l’égalité que de projets l’entravant »⁴.