Réformer la gouvernance financière globale

La grave crise financière actuelle ne peut mentir : la gouvernance financière globale est dans une impasse. Sa réforme doit donc être une priorité. Entre autres pistes : la participation des pays les moins riches, jusqu’ici toujours laissés de côté.

II est aujourd’hui de plus en plus admis que les processus mondiaux complexes, qu’ils soient d’ordre financier ou écologique, lient le destin des communautés les unes aux autres à travers le monde. Cependant, dans de nombreux domaines la capacité à résoudre les problèmes du système actuel d’institutions mondiales n’est pas opérationnelle, responsable ou suffisamment rapide pour faire face aux dilemmes mondiaux actuels Voir D. Held, «Reframing Global Governance : Apocalypse Soon or Reform!», New Political Economy, Vol. 11, n°2, juin 2006, pp. 157-176. Ce qui a été récemment appelé «le paradoxe de notre époque» renvoie au fait que les problèmes collectifs auxquels nous sommes confrontés ne font que s’étendre et s’intensifier alors que les moyens dont nous disposons pour les affronter sont faibles et insuffisants. De nombreuses raisons expliquent la persistance de ces problèmes, mais fondamentalement c’est un problème de gouvernance qui est à l’origine de ce paradoxe. À cet égard, l’un des principaux problèmes est que de plus en plus de questions portent à la fois sur des domaines nationaux et internationaux. La fragmentation institutionnelle et la concurrence entre les États peut mener à une gestion ad hoc et dissonante de ces problèmes mondiaux. Un second problème est que même quand on reconnaît la dimension globale d’un problème, il n’y a pas de répartition claire du travail entre les innombrables institutions internationales qui cherchent à le résoudre. Souvent, leurs fonctions se chevauchent, leurs mandats entrent en conflit les uns avec les autres et leurs objectifs finissent souvent par se perdre. Troisième problème : le système actuel de gouvernance mondiale souffre de déficits sévères de responsabilité et d’intégration. Ce problème est particulièrement marqué dans la manière dont les États les moins puissants sur le plan économique et, partant, leurs populations entières, se trouvent marginalisés ou exclus des processus de prise de décision. Le présent article décrit la crise économique mondiale actuelle comme intimement liée à un problème de gouvernance et formule des principes simples qui permettraient de piloter une réforme de la gouvernance. Notre argument est qu’une plus grande responsabilité par le truchement de réformes participatives contribue à garantir l’efficacité.

Un système défaillant

La récente crise financière a mis en exergue la profonde faiblesse de la structure même de la gouvernance mondiale. Le système actuel de gouvernance financière mondiale a largement prouvé son incapacité à prévoir, freiner ou résister à l’instabilité financière. Le besoin d’une gouvernance financière mondiale efficace nécessite de viser à un meilleur équilibre entre les deux pôles de la mondialisation financière : l’activité financière privée d’une part et la gouvernance financière publique d’autre part. La mondialisation des marchés financiers a réalisé une intégration sans précédents de l’économie mondiale. Les règles et les institutions qui surveillent et régulent l’activité des marchés financiers n’ont toutefois pas suivi. Beaucoup de facteurs interviennent dans la récente crise financière mondiale : l’expansion de la bulle financière, l’incapacité des banques centrales à enrayer efficacement l’inflation du marché de l’immobilier, l’incapacité quasi universelle à détecter le risque systémique, le pouvoir décisionnel des acteurs du secteur privé d’accroître les prises de risques de leurs organisations… pour n’en citer que quelques-uns. Ces différents facteurs de la crise sont hautement complexes et leur discussion dépasse le cadre de cet article. Ce qui peut être néanmoins d’ores et déjà avancé, c’est que le système actuel de gouvernance financière mondiale a complètement échoué. Mais il y a plus grave : en raison de l’interconnectivité de l’économie mondiale, le coût des échecs de gouvernance sont largement répartis entre des segments de la population mondiale extrêmement vulnérables. Alors que les acteurs du monde riche et développé sont bombardés quotidiennement de nouvelles sur l’ampleur du ralentissement économique, les effets que cette même crise peut avoir sur les populations les plus vulnérables du globe ne font pas les gros titres. La Banque mondiale a récemment estimé qu’au moins 90 millions de personnes allaient tomber dans l’extrême pauvreté en 2009 suite à la crise financière mondiale et que le nombre de personnes souffrant de famine chronique allait dépasser le milliard. Bien sûr, le système actuel de gouvernance financière a quelques succès à mettre à son actif. Des périodes ponctuelles de stabilité financière internationale par le passé ont suscité une demande politique de coordination entre les autorités financières, mais le résultat a été mitigé. À l’instar d’institutions de renom telles que la Banque mondiale et le Fonds monétaire international, la Banque des règlements internationaux a été transformée au fil du temps pour relever des défis mondiaux de politique publique, comme l’ont été d’autres institutions de gouvernance financière mondiale telles que le Groupe d’action financière, le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, l’Organisation internationale des commissions de valeurs, le Conseil des normes comptables internationales (IASB) et le Forum de stabilité financière. Ensemble, ces institutions ont à certains égards limité la concurrence réglementaire entre les États, elles ont fourni de temps à autre les liquidités d’urgence, coordonné par moments les politiques monétaires, combattu le blanchiment d’argent, renforcé la capacité institutionnelle multilatérale à réagir en cas de problèmes. Pourtant, les échecs de ce système de gouvernance financière mondiale surpassent ses succès. D’abord, le système actuel est principalement composé d’institutions qui se sont développées en réaction à des problèmes spécifiques survenus pendant les trois dernières décennies dans la foulée de la renaissance d’un système financier mondial, et qui se sont depuis lors étendues à des objectifs plus larges. Par ailleurs, s’il peut arriver à ces institutions de travailler ensemble, il n’y a pas de répartition claire du travail entre elles. Ce problème est dû en grande partie au fait que la gouvernance des marchés financiers est une question touchant aux domaines national et international. La dispersion et la concurrence entre les États ont conduit à une gestion partielle et même incohérente de ces questions mondiales Par exemple la concurrence à travers l’Europe sur les garanties de dépôts à l’automne 2008.

Fonctionnement en vase clos

Même après l’identification des problèmes systémiques, les mesures conséquentes n’ont pas été prises. Par exemple, en 2007, la Banque des règlements internationaux La plus ancienne (1930) institution financière internationale, elle sert de pivot pour les systèmes de transactions monétaires internationales et coordonne les grandes banques centrales du monde. (Wikipédia).. (BRI) a identifié plusieurs problèmes structurels du système financier international. Mais ce diagnostic en est resté au stade de la recherche et de l’observation et n’a pas été suivi d’action. Plus récemment, la réunion de Rome du Forum de stabilité financière Groupe informel crée en 1999 regroupant des autorités financières nationales (banques centrales, ministères des finances…) et plusieurs organisations internationales dont l’objectif est la coopération dans le domaine de la supervision et de la surveillance des institutions financières. (Wikipédia).. (FSF) en mars 2008 et ses recommandations subséquentes adressées aux ministres des Finances du G7 et aux gouverneurs de Banques centrales en avril relevaient une série de faiblesses clés du système financier et préconisait un ensemble de réformes substantielles. Le FSF a ambitieusement établi des dispositions pour renforcer le contrôle prudentiel de la gestion de capitaux, des liquidités et du risque, mais aussi pour améliorer la transparence et les méthodes d’évaluation, revoir le rôle et les conditions de crédit et renforcer la capacité des États à réagir aux risques. Si certaines de ces mesures sont aujourd’hui prises au sérieux, elles ne se sont pas attaquées à l’époque à la nature systémique des problèmes concernés, et il a fallu l’état d’urgence d’une crise profonde pour que la mise en œuvre de leurs recommandations reçoive toute l’attention et le débat qu’elle méritait. L’apparition de ces déficiences est en grande partie due au fait que la plupart des institutions de gouvernance financière ont historiquement adopté un modèle qui excluait la participation. En dépit de quelques réformes mineures dans ses règles de vote, le FMI est resté enfermé dans un système qui encourage une forte domination américaine de l’institution. Ce qui ne veut pas seulement dire que ses politiques reflètent des biais existants déjà dans les politiques intérieures américaines à tout moment, mais qu’en plus le Fonds a souvent été incapable de s’assurer suffisamment de ressources financières pour élargir sa capacité et sa portée. Dans ces circonstances, quelle incitation les États hors du G10 ont-ils à participer davantage au Fonds ? Le sommet du G20 en novembre 2008 à Washington a vu poindre des tentatives sans précédents pour encourager des réformes participatives en admettant des pays comme la Chine et l’Inde au sein du Forum de stabilité financière. Plus récemment, le Forum s’est étendu plus encore pour inclure au G20 l’Espagne et la Commission européenne. Il a été rebaptisé Financial Stability Board ou Conseil de stabilité financière. Les exclus traditionnels comme les pays en voie de développement ont dû se battre et plaider en faveur de ces changements. Et ils vont de devoir le faire plus encore. Le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire Forum créé en 1974 par des banques centrales et le G10. Hébergé par la BRI, il se compose de représentants des banques centrales et d’autorités nationales ; l’une de ses missions est de renforcer la sécurité et la fiabilité du système financier international. (Wikipédia).. a aussi été agrandi pour inclure des pays comme l’Australie, l’Inde, la Chine, le Brésil, la Corée du Sud et la Russie. Étant donné qu’elle est l’institution qui établit de fait les normes bancaires de régulation pour le monde entier, sa composition commençait à avoir l’air de plus en plus arbitraire puisque beaucoup de pays sans aucune représentation formelle dans le Comité de Bâle avaient une concentration de capital dans leurs systèmes bancaires plus élevée que ceux qui se trouvaient dans le Comité Voir K. Young «Encouraging signs of reform among world firefighters», Financial Times, 19 mai 2009, p. 12 ; voir aussi St. Griffith-Jones et K. Young, «Institutional Incentives and Geopolitical Representation in Global Financial Governance : Explaining the Puzzle of Regulatory Forbearance Before the Crisis», article présenté à la Task Force «Governance, Transparency and Accountability Meeting on National and International Financial Institutions», Université de Columbia, 28 avril 2009. Ces récents changements au sein du Forum de stabilité financière et du Comité de Bâle montrent qu’une attention critique et déterminée du public peut conduire à une réforme progressive des institutions de gouvernance mondiale. Il reste toutefois des questions plus larges de gouvernance comme celles de la transparence des processus décisionnels ou d’une participation plus complète des parties prenantes.

Vers une réforme participative

Aucun processus de réforme mondiale ne peut être pleinement efficace et légitime s’il ne découle d’un processus incluant largement les pays pauvres et vulnérables autant que les pays plus riches et géopolitiquement importants. En même temps, si la réforme de la structure financière mondiale est assez ambitieuse pour être réellement efficace, ce sera en fin de compte un processus largement politisé. Au récent sommet du G20 à Londres, d’important progrès ont été faits, mais les détails des nombreuses transformations cruciales doivent encore être finalisés. Mais il reste à voir si ce sera effectivement le cas. L’un des plus grand progrès a été de parvenir à attirer l’attention du public et à stimuler le débat d’idées au sujet de la gouvernance financière. Ce qui augure à l’avenir de nouvelles propositions techniques et des visions réformatrices des fonctions. Mais dans tous les cas, dès lors que l’on se lance dans un tel processus de réformes institutionnelles apparaît le spectre de la gouvernance. Pour être efficace, un nouvel accord institutionnel doit avoir du pouvoir – et qui dit pouvoir, dit aussi risque de conflit, ce qui peut précisément réduire à néant l’efficacité Dès lors que l’on garde cela à l’esprit, les propositions à venir devraient être guidées par l’idée qu’une réforme participative peut aider à garantir l’efficacité. Une réforme participative des institutions actuelles de gouvernance financière pourrait donner voix au chapitre aux États et aux acteurs non étatiques qui ont un intérêt plus grand dans une protection contre l’instabilité systémique, plutôt qu’une mise quelconque dans la prise de risque par le biais d’instruments financiers à haut rendement. De cette manière, au lieu de lier la participation à la richesse, elle pourrait être associée à un concept de ressources communes mondiales – pas seulement un ensemble partagé de ressources, mais une communauté de sorts, le fondement même de la mondialisation contemporaine. Elle pourrait adopter comme principe normatif le principe d’équivalence : c’est-à-dire le principe selon lequel la portée des avantages et coûts d’un bien devraient correspondre à la portée de la juridiction dans laquelle les décisions sont prises à propos de ce bien À propos du principe d’équivalence, voir I. Kaul, P. Conceição, K. Le Goulven et R. U. Mendoza (Eds.), Providing Global Public Goods, Oxford University Press, 2003, pp. 27-28. Fondamentalement, un tel principe suggère que ceux qui sont de façon significative concernés par un bien public mondial (qu’il lui soit favorable ou défavorable) devraient avoir un mot à dire sur sa mise à disposition ou réglementation. Un tel principe d’équivalence pourrait être stipulé par un concept de droit à la protection contre les coups et blessures. Et dans ce cadre, l’inclusion totale de tous exigerait la délibération et l’engagement dans les politiques qui affectent sérieusement les chances et les attentes de la vie À propos de cette notion, voir D. Held, «Global Governance : Apocalypse Soon or Reform!», D. Held et A. McGrew (Eds.), Globalization Theory : Approaches and Controversies, Cambridge, Polity, 2007, pp. 252-253. Une participation plus complète de toutes les parties prenantes est plus qu’un mode de légitimation. C’est aussi un moyen de garantir une certaine efficacité. Dans les domaines de gouvernance mondiale qui cherchent à protéger ou à promouvoir la disposition d’un bien public mondial – comme celui de la stabilité et la solidité financière mondiale – existent des problèmes inhérents au fait qu’un bien public puisse être protégé par une minorité de ces parties prenantes. C’est parce que dans pareils cas de tels groupes minoritaires ne subissent pas pleinement les conséquences de leurs actions quand leur gouvernance est tout à fait inefficace Ces problèmes de responsabilité sont dus au fait que lorsqu’il n’ y a pas de répartition claire du travail parmi les institutions gouvernantes, il est facile de rejeter la responsabilité, et le mécanisme de feed-back depuis l’échec démontrable à la nécessité d’une réforme est inopérant. Ces problèmes de responsabilité proviennent du fait que le manque de répartition claire du travail entre les institutions de gouvernance implique que ces institutions peuvent se rejeter mutuellement la responsabilité et laisser inachevés des projets de réformes importantes. En outre, quand les coûts de la crise financière se répercutent si largement, quel genre de stimulations pourrait bien pousser un groupe d’institutions gouvernantes à réformer réellement ses pratiques ? Il y en a certainement, mais le danger est que, quelle que soit la réponse apportée, elle restera trop faible, trop peu coordonnée et trop modeste face à la tâche à accomplir. Depuis quelques mois, de nombreux leaders mondiaux en ont appelé à des réformes substantielles que, jusqu’à très récemment, seule une poignée d’universitaires et d’activistes recommandaient. S’il importe que chacune de ces propositions de réforme soit exécutée, un élément semble plus crucial encore : ajouter de la capacité institutionnelle. Les institutions existantes de gouvernance financière mondiale ont chacune des ressources significatives et une expertise qui pourraient être utilisées pour répondre aux diverses demandes issues du sommet du G20, voire même au-delà. Pourtant tout calendrier de réforme visant à l’équilibre des deux pôles de la mondialisation financière doit dans le même temps s’attaquer à la fracture entre les pays riches qui ont dominé le système actuel de gouvernance financière mondiale et leurs homologues des pays en voie de développement qui ont dû en supporter une partie des coûts mais n’ont eu que peu à dire dans leur élaboration. Les réformes du système de gouvernance financière mondiale dans les années à venir devront dans une large mesure se fonder sur les institutions déjà existantes. C’est pourquoi la réforme participative est si indispensable en ce moment. Des solutions à plus long terme pour une gouvernance efficace demanderont une coordination et une autorité centralisées. Surtout lorsque les marchés financiers connaîtront une reprise et, avec elle, un raffermissement du pouvoir financier privé. Les intertitres sont de la rédaction. Texte traduit par Bruno Frère.